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규제와 인센티브가 생겨나는 과정

18세기 중반까지 도로의 통행량은 매우 많았다. 그리고 고속도로를 수리하는 데에 사용된 수단이 가장 효율적이라면, 당시 널리 쓰이던 좁은 바퀴의 마차가 무거운 짐을 싣는 것을 허용되지 않은 것으로 여겨진다. 이에 따라 1753년의 법은 유료도로를 이용하는 짐마차, 객차들의 바퀴는 9인치 폭이어야 할 것을 규정하고, 이를 어길 시 5파운드 혹은 말 한 필의 벌금을 물어야 했다. 조합은 광폭의 바퀴를 단 마차는 특별요금을 경감시켜줄 수 있었고 마차 바퀴의 폭을 지정하여 도로 입구에서 이를 측정할 수 있었다.[The Development of Transportation in Modern England, W. T. Jackman, Cambridge at the University Press, 1916, pp 75~76]

18세기 영국에서는 유료도로에 관한 법적 근거가 좀 더 명확히 제정되어 이전 세기에도 존재했던 유료도로가 더욱 성행했다. 도로의 유지관리는 통행료를 징수하는 ‘유료도로 조합(turnpike trustee)’의 의무였다. 유지관리에 있어 가장 큰 문제 중 하나는 바로 인용문에서와 같은 폭이 좁은 바퀴를 단 과적차량이었다. 이런 마차는 당연히 도로의 바퀴가 지나는 부분을 더 깊게 파이게 할 것이었기 때문이다. 인용문을 보며 규제와 인센티브가 어떻게 형성되어 가는가에 대해 알 수 있었기에 번역하여 여기 옮겨 적어 둔다.

사회기반시설의 공급과 유지관리, 누구에게 맡길 것인가

1663년 영국의 도로 관련 법규에 또 다른 이정표가 등장한다. 최초의 유료도로법(Turnpike Act)이 “하트퍼드, 캠브리지, 헌팅턴 주내의 고속도로 보수를 위한 법”이란 이름으로 통과된 것이다. [중략] 이 법의 서문이 말하길 “이 지역에 대한 법령에서 정한 통상의 과정이 도로의 효과적인 보수에 불충분”하기 때문에, 그리고 도로가 놓인 지역의 거주민들이 더 많은 자금 지원 없이는 이를 고칠 수 없기 때문에, 법에 정한 수단을 통해 이러한 상황을 최대한 치유하는데 조력하는 것이 이 법에서 고려되었다. [중략] 이들 세 개 주의 도로를 보다 신속하게 보수하기 위해 각 주의 감찰관은 사법관의 동의하에 현재가치로 자금을 내는 이에게 9년 이하의 범위에서 그 이윤을 저당 잡힐 수 있는 권한을 부여받았다.[The Development of Transportation in Modern England, W. T. Jackman, Cambridge at the University Press, 1916, pp 61~62]

이 도로들과 법률이 오늘날 흔히 “민자도로”라고 불리며 민간자본에 의해 건설 및 유지·관리되는 도로와 – 예를 들면 신공항 고속도로나 천안~논산간 고속도로와 같은 – 이 사업을 규정하는 법률의 원조 격의 법률이다. 도로와 같은 사회기반시설은 통행하는 이들에 의해 자연발생적으로 생기거나 무역의 필요에 의해 인공적으로 만들어지기도 했지만, 이들 도로에 대해 통행인이 직접 대가를 지불하게끔 하는 법률적 근거가 마련된 것은 이 시기가 처음이라 할 수 있다.

물론 이보다 더 이른 시기에 통행료가 징수된 역사도 존재한다. 시대를 거슬러 올라간 13세기 경 잉글랜드와 웨일스의 일부 성은 왕의 허가 하에 성에 들어오고자 하는 상인들에게 일종의 통과세인 이른바 “성벽세(城壁稅, Murage)”를 징수하였다. 이 돈은 주로 성벽의 보수에 사용되었으나 또한 성 주변의 도로의 보수에도 이용되었기 때문에 넓은 의미의 통행료라 할 수 있다. 하지만 도로에 대해 본격적으로 통행료를 걷은 것은 앞서의 유료도로법에 의해서가 처음이다.

여하튼 도로 이용자가 통행료를 지불하는 원칙, 이른바 “오염자 부담원칙(Polluter Pay Principle)”이 영국에서 시도된 데에는 이전의 법령과 권위로 도로의 건설과 유지·관리가 한계에 부닥쳤기 때문이다. 사회기반시설은 여러 특징이 있지만 대표적인 특징 중 하나가 외부효과다. 이러한 특성 때문에 기꺼이 도로를 건설 혹은 관리하려는 이가 없었기에 당국은 꽤 오랜 기간 지주, 교구 등에 그 의무를 부담시키고 주민의 강제노역을 부과하는 등의 수단을 동원해 왔다.

A toll bar in Roumania, 1877.jpg
By The Graphic – The Graphic, Public Domain, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=20435592

하지만 이것이 가지는 한계는 명백했다. 즉, 강제적인 경제행위 – 물론 자발적인 노동으로 미화되었겠지만 – 가 가지는 인센티브 부여의 실패가 그것이다. 그래서 나온 대안이 사회기반시설의 또 하나의 특징인 비배제성(非排除性)1을 배제성으로 전환하여 그 비용을 마련하는 것이었다. 유료도로의 영단어 turnpike는 창(pike)을 길 가운데 설치하여 돈을 낸 이가 지나갈 수 있게 돌린다(turn)는 의미를 가지고 있다. 그리고 이 권한을 민간에게 위양한 것이 중세의 민자도로다.

그러나 역사적으로 볼 때 이 유료도로가 저항 없이 순탄하게 유지된 것은 아니다. 대표적인 실패 사례가 19세기 중반 남부와 중부 웨일스 지역에서 발생한 레베카 폭동이다. 영국에서의 유료도로로 돈을 버는 유료도로 기금(turnpike trust)는 한때 1천개 이상일 정도로 흥했다. 그런데 어느새 준조세가 된 이들의 징수요금이 가난에 시달리는 농민 계층에게 분노의 대상이 된 것이다. 이 폭동의 결과로 당국은 입법을 통해 부당한 요금의 인하 등을 시행하여 민심을 달랬다.

자원의 강제동원 실패가 “정부의 실패”의 한 사례라고 할 수 있다면 레베카 폭동의 사례는 “시장의 실패”의 한 사례라 할 수 있을 것이다. 오늘 날의 사회기반시설은 이러한 역사의 양측에서의 실패 경험을 바탕으로 계속 그 시행방식을 바꾸어가고 있다. 우리의 상황을 보면 정부주도의 공급이 정치적 요소에 따라 지역편중적인 폐단이 있다면 민간주도의 공급은 비싼 서비스 가격에 대한 저항의 폐단이 있다. 어느 것이 정답인지에 대한 고민은 아직 현재진행중인 것 같다.

어딘가로 향하고 있는 길

얼마 전 폴 크루그먼이 자신의 뉴욕타임즈 블로그에 “내일의 칼럼을 위해서(For tomorrow’s column)”라는 짧은 멘트와 함께 뉴웨이브 밴드 Talking Heads의 히트곡 Road To Nowhere의 뮤직비디오를 올려놓았다. 개인적으로 가장 좋아하는 아티스트인지라 반갑기도 했고 제목에서 풍기는 뉘앙스가 짐작 가는 바가 있어 칼럼을 찾아 읽어보았다. 짐작대로 그의 글은 도로, 교육 등 공공서비스에 대한 투자를 포기하는 미국 정부가 제 갈 길을 잃어가고 있다는 중의(重義)적인 의미로 ‘길(road)’을 언급한 것이었다.

칼럼에서 크루그먼은 미국이 한때 이리(Erie) 운하나 주간(州間) 고속도로 등 미래의 비전을 제시하는 기반시설에 많은 돈을 투자하여 전 세계를 매혹시켰는데, 이제 지방정부들이 예산절감을 위해 유지관리에 돈이 드는 도로를 방치하거나 심지어 없애고 있으며, 중앙정부는 이런 상황을 외면하고 있다고 비판했다. 그는 이를 두고 “미국은 이제 가로등도 꺼져 있고 포장도 안 된 목적지도 없는 길 위에 놓여있다(America is now on the unlit, unpaved road to nowhere)”고 묘사했다.

케인지언으로서 당연하게도 그는 정부가 사상 최저의 금리로 자금을 조달할 수 있는데도 이렇듯 재정난을 핑계로 투자를 꺼리는 것은 단기적으로 경제를 악화시키고 장기적으로는 경제성장의 동력을 갉아먹는 일이라고 주장하고 있다. 그 주장에 일정 부분 공감하는 한편으로, 뜬금없이 크루그먼이 언급한 그 도로의 경제사적 또는 도시계획사적 의미에서 대한 잡념이 생겼다. 그가 공공서비스로써 당연히 필요하다고 주장하는 도로가 어떻게 발전해왔고, 그 의미는 무엇인가 하는 등에 대한 여러 잡념들 말이다.

도로는 철도와 함께 문명의 현대화를 이끈 원동력 중 하나였다. 서구 자본주의 초기, 도시는 주로 철도역을 중심으로 발전하였다. 이러한 성장은 20세기 초까지 이어졌고 그 뒤를 자동차도로가 이었다. 즉, 20세기 초 미국에서 포드의 모델 T와 같은 자동차 대량생산이 가능해지고, 르꼬르뷔제와 같은 도시계획가가 담대하게 제안한 격자형 고속도로 체계와 같은 초안이 ‘고속자동차도로(motorway)’ 등으로 실현되며 대도시와 도로로 연계되는 교외단지가 새로이 형성된 것이다. 그 선두주자는 당연히 미국이었다.

미국은 세계 최강대국으로서의 경제력을 바탕으로 한 공급능력과 소비력, 넓은 영토, 개인 운송수단을 선호하는 소비성향, 스스로 주요 산유국이면서도 해외에서 나는 석유를 석유 메이저를 통해 값싸게 확보할 수 있는 능력 등 높은 마천루와 쭉 뻗은 고속도로의 쾌적함을 누릴 자격을 충분히 갖춘 나라였다. 미국의 소비자들은 다른 나라보다 앞서 오랜 동안 승용차로 중산층 교외 주거단지에서 몇 키로 떨어진 도심의 직장에 다니거나 쇼핑센터에서 구입한 물품을 차 한 가득 싣고 와 소비하는 문화에 익숙해져왔다.

이와 같은 현대 도시의 풍경은 20세기 초 거대도시와 과학기술에 매료된 도시계획가들이 꿈꾸는 세계였다. 일례로 르꼬르뷔제는 도시는 하나의 기계와 같아서 곡선이 될 여지가 없다며 미국의 고층건축과 자동차 사회, 그리고 직선의 고속도로를 찬양하였다. 사상가들의 이러한 영감, 경제력을 어느 정도 갖추게 된 각국 의사결정권자들의 호응, 그리고 개발업자의 교외단지 개발이나 도심 재개발을 통한 수익추구 행위 등이 뒷받침되어 결과적으로 오늘날 세계 주요 대도시는 대부분 미국의 대도시 풍경을 닮아 있다.

그런데 오늘날 경제위기로 인해 바로 미국에서 그 풍경이 달라지고 있다한다. 미국인에게 필수품이나 다름없는 차들이 중고시장에 나오거나 압류 당하고, 또는 차주인 스스로 기름 값을 아끼기 위해 운전을 자제한다. 주택이 압류당해 교외단지는 텅 비어가고 있다. 거기에 크루그먼이 지적했듯이 기존의 도로는 노쇠해졌고 심지어 없어지기까지 하고 있는 실정이다. 직주 기능이나 소비기능이 넓게 분산되어 있는, 거기에 대중교통망이 의외로 발전되어 있지 않은 미국형 도시구조에서 이는 매우 고통스러운 일이다.

즉 직장, 주거, 상업 등 각각의 기능이 거리가 떨어진 용도지역에 집단적으로 배치된 상황에서 그것을 이어주는 주요수단이 승용차를 몰고 다녀야 하는 고속도로인데, 그 기능이 마비된다면 도시의 기능이 둔탁해질 수밖에 없는 것이다. 한때 그 풍경은 이상적인 도시계획과 고도의 물질문명, 그리고 미국식 개인주의의 이상적인 결합을 상징했지만, 오늘날 그것은 그 쇠퇴해가는 물질문명의 영향을 받아 제 기능을 하지 못하고 있는 셈이다. 이른바 미국식 조닝(zoning)의 시대적 한계랄 수 있다.

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US 131, M-6, 68th St interchange” by Michigan Department of TransportationMichigan Department of Transportation. Licensed under Public domain via Wikimedia Commons.

한편 이런 조닝과는 다른 좀 더 실험적인 시도가 다른 경제체제에서 있었다. 니콜라이 밀루틴이라는 소비에트 도시계획가가 주창한 ‘선형도시(linear city)’형의 스탈린그라드 계획이 그것이다. 이 계획은 철도, 공업지구, 녹지대, 주거지구 등이 샌드위치처럼 선형으로 차곡차곡 쌓여있는 형태다. 즉, 이 도시는 각 기능이 떨어져 있던 현대의 전형적인 도시와 달리 직장과 주거가 녹지를 사이에 두고 길게 선형으로 계획되어 있다. 그리고 도시는 이렇게 좌우로 계속 같은 패턴으로 뻗어가면서 커간다.

이 계획은 원래 스페인의 건축가 아르뚜로 소리아 이 마타가 1882년 제안한 선형도시 개념이 원형이다. 이 제안은 산업발달에 따른 화물수송 등의 도시적 요구를 효율적으로 수행하고자하는 목적이었다. 마드리드 일부, 앞서 말한 스탈린그라드 등 몇몇 도시에서 실험적으로 시도되었던 이 방식은 “도시 없는 도로”인 고속도로가 도시와 도시, 도시와 농촌을 잇는 방식과 달리 계속 각종 기능을 도로 옆에 배치하며 도농 통합으로까지 나아간다는 점에서 우리가 현재 알고 있는 도시 발전방식과는 차이를 보이고 있다.

다시 밀루틴으로 돌아가 그는 소리아의 선형도시 개념을 활용해 사회주의적인 ‘직주근접의 계획원리’를 구현하려 했다. 즉 공장과 완충녹지를 사이에 두고 배치된 주거지에 기거하는 노동자는 직장과 거리가 가깝기 때문에 편하게 출퇴근을 할 수 있다는 원리다. 이 계획의 단점은 ‘자유’를 제한한다는 것이다. 선형도시가 계속 확산되면서도 직주근접이 되고자 한다면 물적 계획뿐 아닌 직장과 주거의 계획적 배치와 같은 완고한 사회계획이 수반되어야 할 것이기에 자본주의적 자유 개념으로는 받아들이기 어렵기 때문이다.

어쨌거나 굳이 선형도시를 언급한 이유는 이제 미국식 도시구조는 낡고 비효율적이니 대안으로 선형도시를 주장하려는 것은 아니다. 사물을 바라보는 시각을 달리 하면 다른 대안이 고려될 수도 있다는 이야기를 하고자 함이다. 애초 우리는 도심을 둘러싸고 원형으로 확산하는 도시, 그 도시들을 잇는 고속도로를 당연시하고 있지만 그러한 모습이 자리 잡기 시작한 것은 불과 몇 십 년밖에 되지 않는다는 사실을 상기할 필요가 있다. 그 당시에는 많은 이들이 좀 더 다양한 꿈을 꾸었다.

물론 폴 크루그먼의 주장대로 당장은 생산성 향상 및 생활의 편의를 위해 교통시설 등 기반시설을 짓고 잘 관리해야 한다. 하지만 이제 당연시되는 그러한 시설들의 수요발생 원인과 문제점을 따지고 들어가 그 구조적인 개선을 관찰해야할 시기가 도래했다는 생각도 든다. 사실 우리가 기본 상수로 여기고 있는 도로와 자동차와 같은 스톡들도 그것의 적정선이 어느 정도인지 객관적으로 검증된 근거는 없다. 크루그먼도 모를 것이다.

물론 현재와 같은 자본주의의 비정상적인 작동이 도시와 그 교외의 모습을 단숨에 바꿔놓지는 않을 것이다. 물적 계획은 단기간에 실현되는 것이 아닌 살아있는 생물처럼 오랜 변형을 거치기 때문이다. 하지만 1970년대 에너지 위기가 서구 도시의 대중교통망 확충으로 이어졌듯이 어떤 식으로든 변화는 있을 것이다. 자원에 대한 새로운 관점, 부동산 시장의 질적 변화, 그리고 교통에 대한 새로운 고민 등 시대적 요구로 인해 현대도시들은 새로운 철학적 고민을 떠안게 되었다.

사족이지만 사실 개인적인 의견으로 Road To Nowhere는 폴 크루그먼이 생각했던 비관적인 의미가 아니라 ‘이상향을 향한 길’이라는 의미를 내포한 노래다.