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교정교화 서비스의 위기

셜리 슈미트는 위험한 범죄자와는 거리가 멀다. 그는 아이오와의 농장에서 말을 기르고 딸을 키우며 조용히 살고 있었다. 2006년 남편이 죽자, 우울해지고 만성적인 통증으로 고통 받으면서 그는 메스암페타민(속칭 “히로뽕”)에 의지하기 시작했다. 중독에서 벗어나지 못하자 그와 친구들은 약을 개인적인 복용 목적으로 제조하기 시작했다. 그는 2012년 체포되어 마약치료 과정을 이수했고 그 이후 정상이 됐다. 그는 돈벌이를 위해 마약을 판 적이 없으나 연방의 의무적인 최소형량 법칙(federal mandatory minimum rules)에 따라 – 이전의 마약소유에 따른 판결들이 무시된 채 – 판사는 10년형을 선고해야만 했다. 그를 복역시키는 데에는 납세자의 돈이 연간 3만 불 정도 드는데, 이는 아이오와에 있는 학비로 곤란한 학생 세 명의 학비를 내주기에 충분한 돈이다. 그가 출소하면 연금을 받을 만한 나이가 될 것이다.[America’s prisons are failing. Here’s how to make them work]

엄벌주의로 인해 감옥이 중죄인으로 가득 들어차 있는 미국의 교정 서비스 현황, 그리고 미국을 포함한 서구사회의 획일적인 교정 서비스 문화를 비판한 이코노미스트 기사의 일부다. 사례로 든 사안은 타인에게 가한 유해한 범죄가 아닌 본인의 중독을 통제하지 못한 의지박약에 가깝다고 할 수 있다. 물론 마약을 직접 제조할 정도로 – 마치 브레이킹배드를 연상시킨다 – 희귀한 범행을 저지른 자조(自助) 행위에 가깝지만, 어쨌든 판매를 하지 않았다면 적어도 자유주의적 관점에서는 범죄로 볼 것이냐 하는, 적어도 10년 형을 받을 정도로의 중죄로 볼 것이냐 하는 것에는 의문이 있을 수 있다.

이코노미스트조차 미국은 “아웃라이어(outlier)”라고 규정할 만큼 미국의 교정시설에는 수감자들로 차고 넘친다. 미국의 교정시설 수감자는 1970년에서 2008년 사이의 기간 동안 다섯 배 증가했다. 인구 대비 수감자수로 봤을 때 미국의 수감자 수는 프랑스의 수감자 수의 7배, 네덜란드 수감자 수의 11배, 일본의 수감자 수의 15배에 달한다고 한다. 이러한 과도한 수감 상태의 원인이 무엇인가 하는 데에는 양극화 현상의 심화로 인한 범죄증가, 교정시설의 민영화 추세, 보수정권의 엄벌주의1 등을 들 수 있을 텐데, 적어도 인용한 사례는 우선 표면적으로는 엄벌주의로 인한 부작용으로 보인다.

이코노미스트는 수감 위주의 교정 서비스가 전반적으로 실패하고 있다고 지적하고 있다.. 전자발찌 등 다양한 교화 프로그램으로도 교정이 가능하다면 세금을 절약하면서 교화라는 본래의 목적도 달성할 대안을 찾아야 한다는 것이다. 살인, 강간 등 격리가 불가피한 범죄 이외의 기결수에게 사용해볼만한 할 것이다. 또 하나 지적하고 싶은 것은 장기적으로 사례와 같이 타인에게 위해를 가하지 않는 행위에 대한 비(非)범죄화도 병행돼야 한다는 점이다.. 대마초 소지에 대한 각국의 비범죄화가 대표적인 사례다.. 단죄가 사회에 의한 복수가 아닌 교화가 목적이라면 이러한 방향이 바람직할 것이다.

미국이 감옥의 민영화를 포기할 것인가?

8월 18일 샐리 예이츠 美법무차관은 법무부는 민간 감옥과의 계약을 줄이기 시작할 것이라는 것을 알리는 짧은 메모를 발행했다. 미국의 수감자수가 절정에 달한 3년 전, 그녀는 민간 감옥이 연방 시설의 초과분을 경감시키면서 유의미한 갭을 메우고 있다고 말한바 있다. 그러나 2013년 이후 연방 시설의 수감자 수는 13% 감소했고, 민간 감옥의 수감자 수는 거의 25% 감소했다. 이러한 감소에 따라 예이츠의 민간 감옥 회사와의 협상은 중요성이 덜해졌다. 영리추구의 감옥들 역시 문제를 일으키고 있다. “시간이 지남에 따라 그들은 관이 운영하는 시설들보다 열악한 것으로 나타났습니다.” 라고 예이츠는 적고 있다. 민간 감옥은 “교육 프로그램이나 직업 훈련”과 같은 유사한 “교정 서비스”가 결여되어 있고 “같은 수준의 안전 및 보안을 유지하지 않고” 있었다.[America is phasing out the federal use of private prisons]

마이클 무어 감독이 2009년 발표한 “자본주의 : 어떤 사랑이야기(Capitalism: A Love Story)”라는 다큐멘터리에서 신랄하게 비판하는 것 중 하나가 바로 민간감옥이다. 작품에서는 엄마의 남자친구에게 고기를 던졌다는 이유로 징역형을 살아야 했던 한 소년의 일화를 소개하고 있는데, 마이클 무어는 그런 가혹한 형벌의 이유가 더 많은 수감자가 더 많은 이윤으로 이어지는 민간 감옥의 이윤논리 때문이라고 주장했다. 어쨌든 민간 감옥은 여러 민영화 아이템 중에서도 미국에서 최초로 사업화된 아이템이기 때문에 마이클 무어가 비판하는 “미국식 자본주의”를 소개하는데 그만큼 어울리는 아이템도 따로 없지 않을까 싶다.

사실 마이클 무어를 비롯한 민영화 비판론자가 지속적으로 그 해악을 제기해온 사업 분야가 바로 민간 감옥이다. 민간 감옥이 가지는 가장 모순적인 부분은 바로 비즈니스모델 그 자체랄 수 있다. 예를 들어 민자도로는 더 많은 이윤은 더 많은 통행량으로부터 얻어진다. 이는 통행을 원활하게 하려는 목적으로 지어진 도로로부터 얻고자 하는 사회적 효용과 경제적 이윤이 어느 정도 일치함을 의미한다. 한편, 앞서 언급했던 것처럼 민간 감옥의 더 많은 이윤은 더 많은 수감자 수로부터 얻어진다. 그렇다면 더 많은 수감자가 더 좋은 교정실적이나 더 안전한 사회로 이어졌던가? 이것이 민간 감옥이 가지는 근본적인 모순이다.

그러한 상황을 인지하면서도 교정 서비스의 민영화 내지는 시장화를 지속적으로 추진한 이들이 시도한 대안이 주로 영국을 중심으로 시도되고 있는 “사회영향채권(Social Impact Bonds : SIBs)”이다. 사업 수익률을 더 많은 수감자 수와 일치시키는 것이 아니라 더 적은 재범률과 일치시키는 것을 목표로 하는 이 사업이 처음 시도된 지 5년여가 흐른 지금 SIBs는 어느 정도의 성과에도 불구하고 과연 지속가능한 모델인지의 여부에 대한 논란이 있다. 주요하게는 정치적 요소, 성과의 측정 등에 있어 사업성을 불투명하게 만드는 요소가 있다는 것이다. 그런 점에서 미국이 대안으로 삼기에는 조금 부족한 면이 있어 보인다.

보도에 따르면 샐리 예이츠의 메모가 발표되던 날 감옥 회사들의 주가가 폭락했음에도 불구하고 그 기업들이 단기간에 모든 계약을 해지당하는 일은 없을 것 같다. 수감자 수의 감소에도 불구하고 여전히 교정시설은 부족하기 때문이다. 특히 수감해야 할 불법 이민자수의 증가도 시설수요를 부추기고 있다고 한다. 범죄자의 사회로부터의 격리와 그 범죄자의 교정이라는 두 개의 목표를 달성해야 하는, 그렇기에 그 사회적 효용을 계량화하기에 한계가 많는 이 공공서비스를 어쨌든 시장화하기에는 매우 어려운 아이템임은 분명하다.

1980~90년대 동구권에서의 “대중적 사유화”의 경험에 관해

슬로베니아에서 색스는 주식의 자유로운 분배를 통한 대중적 사유화를 옹호했고, 이는 파레토에서 도출된 후생경제학 제2 공리를 실현하는 듯했다. 파레토의 사상에 따르면, 대중적 사휴화는 소유를 전 사회에 재분배하므로 지극히 공정한 것이다. 이론적으로 보자면, 시작부터 부를 재분배하게 되면 그 다음에는 경쟁적 시장이 나타나서 공정하고도 최적인 결과를 산출하게 되어 있다. [중략] 일부 헝가리 신고전파 경제학자들은 종업원들과 종종 경영자들까지 포함하여 ‘자생적인 사유화’를 할 것을 옹호했다. 이것이 직접적인 국가의 개입과 사회적 소유를 국가가 다시 또 통제하게 되는 상황을 피할 수 있는 방법이라 생각했기 때문이다. [중략] 1992년 발표한 논문에서 이들은(테아 페트린, 알레시 바흐치치 : 역자주) 주식을 모든 이에게 주어버린 것이 소유권을 과도하게 분산시켜 실질적 소유자를 창출하지 못했다고 비판한다. 이들은 그 대신 실질적 소유자를 빠르게 창출할 수 있는 종업원 소유제와 여러 형태의 자생적인 사유화를 포함하는 탈중앙집중화된 모델을 요구한다.[신자유주의의 좌파적 기원, 조하나 보크만 지음, 홍기빈 옮김, 글항아리, 2015년, pp374~375]

1990년 소비에트와 동구 블록이 무너지고(!) 나서 이들 나라는 서구의 경제학자들에게 그들의 개혁 프로그램에 대한 조언을 부탁한다. 이들중 하나가 바로 인용문에 언급된 제프리 색스다. 밀턴 프리드먼과 함께 대표적인 신자유주의 성향의 경제학자로 알려진 색스가 꺼낸 카드 중 하나가 바로 위에 언급된 “대중적 사유화”다. 이 카드는 오늘날 우리가 “민영화(privatization)”이란 표현으로 익숙한 신자유주의 경제의 대표적인 정책수단이다. 1979년 다우닝가 10번지를 차지하게 된 마가렛 쌔처가 “영국병”의 치유를 위해 국유기업을 대중에게 팔겠다고 공언했고 그때 쓴 표현이 바로 민영화, 다른 말로 “대중적 사유화”다.

“나는 민영화를 자본소유의 민주주의라는 내 야망을 달성하는 데 사용하고자 했다. 그것은 사람들이 자기 집과 주식을 소유하고, 또 사회에 이해관계를 가진 그런 국가를 말한다. 미래의 세대에게 넘겨줄 부를 가지고 있는 국가이다.” [시장對국가(원제 The Commanding Heights), Daniel Yergin and Joseph Stanislaw, 주명건 譯, 세종연구원, 1999, p187]

쌔처는 당시 이러한 기조 하에 통신회사, 항공회사, 히드로 공항 등 주요 국유기업을 국민주 형식으로 매각하였다. 이러한 민영화 정책의 이면에는 이전 노동당 정부의 흔적 지우기, 노조 무력화 등이 있었지만, 어쨌든 쌔처 자신은 사유화를 통해 “자본소유의 민주주의”가 달성될 수 있을 것이라는 이념적 확신도 있었던 듯하다. 즉 ‘국유’라는 실체 없는 소유가 아닌 ‘사유’라는 실체 있는 소유를 통해 대중은 ‘자기책임’이라는 규율과 사회에 대한 보수적인 시각을 갖게 될 것이었다. 이러한 시각은 이후 미국이나 기타 서구권에서도 면면히 이어져, 이들 집권층은 이른바 “소유권 사회”에 대한 신념을 공유하였다.

색스가 동구권에 이식하고자 했던 것이 바로 이러한 아이디어였다. 그런데 흥미롭게도 이 아이디어는 어떤 면에서는 국가사회주의를 거부하고 시장사회주의적 경로를 택했던 동구권의 사회적 소유와도 닮았다. 즉 위계적 사회주의가 아닌 자주적인 사회주의를 지향했던 동구의 자유주의자들의 아이디어도 “대중적 사유화”를 포함한 집중화되지 않은 다양한 사회적 소유였던 것이다. 그래서 심지어 일부 동유럽 경제학자들은 색스의 대중적 사유화 아이디어를 지지하기도 했다고 한다. 그들의 관점에서는 시장사회주의가 국가사회주의보다 발달한 형태고 대중적 사유화도 그 경로상의 한 수단으로 간주하였던 것이리라 여겨진다.

이에 대한 사후 결과는 명확하다. 일단 당시 소비에트 및 동구권 엘리트들은 자국의 시장사회주의 성향의 경제학자, 심지어는 색스의 의견도 공유할 생각이 없었다. 자본은 舊공산당 관료와 그들의 친구들에게 집중되는 등 국가사회주의에서 독점자본주의로 빠르게 이동했다. 이에 따라 통치형태는 형식적인 대의제의 외피를 쓰고 있는 국가자본주의 사회로 공고화되었다. 그 국가들에서 전 단계로써 쌔처가 실시한 국민주 매각의 형태가 실제로 많이 시행되었는지는 잘 알지 못하지만 결국 그 정책이 “실질적 소유자를 창출하지 못 한다”는 비판은 유요한 것이 되어버린 셈이다. 그리고 엘리트들은 실질적 소유자가 되었다.

이러한 과도한 소유권 분산의 폐해는 우리도 경험한 바 있다. 1988년 4월 정부는 포항제철의 정부 지분 중 일부를 일반인에게 팔았다. 이듬해인 1989년에는 역시 한국전력의 정부 지분을 국민주 형태로 매각하였다. 하지만 과도한 주식매각은 오히려 해당 기업의 주가를 떨어트렸고 국민주를 산 이들은 주식을 팔아치웠고 이는 다시 소수의 투자자에 집중되었다. 당시의 작은 자본시장 규모를 고려하지 못한 기술적 한계도 있었지만 궁극적으로 기업의 이해관계와 불특정다수의 소액주주의 이해관계가 상충한 결과라는 생각도 든다. 실체가 있는 소유도 중요하거니와 상호 이해관계 역시 중요하다는 교훈을 안겨준 사례랄 수 있다.

“공공기관 정상화 대책”은 정상적인 대책인가?

국내 최대 공공발주자인 LH의 경우 공동사업과 대행개발, 리츠 활용 등 다양한 방식을 통해 올해는 최대 5조원 규모의 민자를 유치할 계획이다. 정부는 이에 발맞춰 산업입지 및 개발에 관한 법령 개정을 통해 용지조성 공사로 한정했던 민간의 대행사업 범위를 공장, 주거, 상업시설 등 건축사업으로 확대했다.[건설투자는 줄이고 민자 유치에만 혈안, 민간에 리스크 떠넘기는 공기업]

한전 발전자회사들이 신규 발전소 건설 시 재정을 자체충당하던 방식에서 벗어나 SPC(특수목적법인)를 설립해 건설하는 방안을 적극 검토하는 것으로 알려졌다. [중략] SPC를 통한 신규 발전소 건설은 발전자회사를 중심으로 사업에 관심있는 동반사업자, 재무적투자자(FI) 등을 유치해 일정 비율의 지분 참여로 사업을 추진하는 내용이다.[한전 발전자회사, SPC 통한 발전소 건설 검토]

여의도 면적의 84%에 달하는 시가 7조원 이상의 공공기관 본사 부지가 시장에 매물로 쏟아지게 된다. [중략] 정부는 지난해 말 295개 공공기관에 내린 부채 감축계획 운용 지침에서 ‘지방 이전 대상 기관은 부채 감축 계획에 본사 부지 매각 계획 등을 반드시 포함해야 한다’고 명시, 본사 부지 매각을 기정사실화했다.[공공기관 정상화위해 본사부지 매각 추진, 54곳-7조원어치 매물 쏟아진다]

자유경제원(원장 전원책)은 4일 오후 2시 30분 서울 태평로 한국프레스센터 18층에서 ‘공기업 개혁, 무엇이 문제인가’란 주제로 정책세미나를 개최한다. 박동운 단국대 명예교수와 김종석 홍익대 경영대학장이 ‘공기업 개혁 민영화가 대안이다’와 ‘민영화 논리 및 원리’란 주제로 각각 발표한 후 각계 전문가 4인이 참여한 가운데 토론이 이어질 예정이다.[자유경제원, 오늘 공기업 개혁 관련 정책세미나]

위 소식들이 모두 2014년 2월 4일자 건설경제신문의 기사들이다. 모두 정부의 “공공기관 정상화 대책”과 관련한 기사들이다. “비정상의 정상화”라는 홈페이지까지 만들어 난데없는 “정상화”란 단어를 “대박”단어로 만든 현 정부가 가장 먼저 “정상화”시키겠다는 대상이 바로 공공기관인 것이다. 사견으로 공공기관의 “정상화”라 함은 정권이 바뀔 때마다 우선순위 사업이 바뀌는 작태가 아닌 설립취지에 맞는 고유목적의 사업을 시행하는 것이라 생각되지만 이 정부는 현재까지는 부채감축이 곧 정상화라 여기는 듯 하다.

사정이 이렇다보니 공공기관과 공기업들은 구조조정과 부채감축을 최우선순위에 놓고 있다. 이들이 제시한 방안은 사업구조조정, 자산매각, 경영효율화, 수익증대 등이다. 그리고 사업구조조정의 구체적인 방식은 민간자본 유치나 사업시기 조정 등이다. 결국 공공기관 존립의 근거인 사업시행과 이를 통한 복리증진, 경제 활성화는 생존을 위해 뒷전에 놓겠다는 것이다. 가만. 생존이라고? 부채비율이 높다고 당장의 생존이 불가능한 것은 아니다. 그렇다면 현재 푸닥거리의 배경은 무엇일까? 위에서 하라니까 하는 것이다.

이러한 “공공기관 정상화” 로드맵은 다소 폭력적으로 시작됐는데, 바로 코레일의 자회사 설립 결정과 이에 따른 파업이 그것이다. 현재 각 공공기관에게 들이대고 있는 잣대가 바로 코레일에게 들이댔던 잣대다. ‘코레일이 방만한 경영으로 적자가 누적되고 부채가 많으니 경쟁체제를 만들어 경영효율을 꾀하라’는 논리가 자회사 설립의 주된 논리였다. 당시 하도 “민영화”에 대한 여론이 악화되어 결국 “공공 자회사” 설립으로 한발 물러서긴 했으나 공기업의 방만 경영이 “비정상”의 주범이라는 인식은 뿌리 깊이 박혀 있었다.

하지만 “비정상”의 원인이 무리한 고유목적 사업수행이나 필요이상의 유휴인력 운용에 따른 것일 수도 있으나, 이미 예전 글에서 살펴보았듯이 집권세력의 입맛에 맞는 사업추진에 따른 희생양이 된 사례도 무시할 수 없다. 4대강 정비 사업의 희생양 수자원공사가 그렇고 KTX 사업의 희생양 철도시설관리공단/코레일이 그렇다. 따라서 현 정부가 정말 공공기관을 정상화시키고 싶을 요량이면 공공기관의 자원을 주머니 쌈짓돈으로 생각하는 관행, 지금도 여전한 낙하산 인사의 관행을 고쳐야 그 초석이 다져지는 것이다.

그런데 현 정부는 그러한 반성 없이 오직 부채비율만을 감축하겠다는 목표를 설정하여 진지한 고민이 없었음을 드러내고 있다. 그마저도 미시적인 조정이 없었던 것이 SPC를 통한 발전소 건설 방안을 내놓은 발전자회사들은 2012년 현재 부채비율이 100% 미만인 우량회사들이다. 그럼에도 무조건 부채를 총량적으로 줄이라는 단기목표에 급조된 방안을 내놓은 것이다. 거기에다 한겨레 보도에 따르면, 정부가 이 로드맵을 점검하는 주체로 “反노조” 성향의 노무법인에 용역을 준 혐의가 있어 그 진정성마저 의심스럽다.

공기업을 진정 정상화하고자 한다면 아직 고유목적 상 사회적 효용이 중시되는 공기업은 그 공공성을 강화하거나, 또 시장성이 충분히 검증되어 홀로서기가 가능한 공기업이라면 시장화 내지는 민영화를 고려할 수 있을 것이다. 즉 다양한 공기업의 상황에 다양하고 구체적인 전략을 설정할 필요가 있을 것이다. 하지만 현재 정부가 추진하는 고민하는 “정상화” 로드맵에 애초 어떠한 열린 논의도 없었다. 무조건 부채비율만 줄이라는 것이다. 노조도 시민도 어리둥절한 눈빛으로 바라보는 제3자일뿐이다. 뭔가 비정상적이다.

이상한 나라의 이상한 철도

“朴, 대처, 레이건 롤모델로 ‘집단행동’ 고리 끊는다.”

2013년 12월 17일자 국민일보 1면 헤드라인이다. “회초리를 든 어머니의 찢어지는 마음”의 소유자 최연혜 코레일 사장이 7천 명이 넘는 코레일 직원의 직위를 해제했지만, 그 배후(?)에는 朴心이 있음을 노골적으로 알리는 기사다. 때마침 오늘 경찰은 철도노조 사무실의 압수수색을 벌였다. 기사는 이러한 일련의 모습을 두고 “이익집단에 밀리지 않는 새로운 리더십 구축에 착수했음을 의미한다”고 전했다.

이러한 모습은 하나도 새롭지 않거니와 자칫 대선 때 “철도 민영화를 추진하지 않겠다”던 공약의 파기로도 여겨질 수 있다. 하지만 정부는 수서발KTX의 운영을 담당할 신설법인(이하 “수서고속철도”)의 주주가 코레일과 국민연금 등 공적자금이 될 예정이므로 민영화가 절대 아니라고 주장하고 있다. 오건호 씨는 이에 대해 “수익을 목적으로 운영되면 민영화로 보아야 한다”고 주장했다. 어느 쪽의 말이 맞을까?

사견으로 둘 다 반절은 맞고 반절은 틀렸다. 민영화의 본래 표현인 privatization이다. 피터 드러커가 그의 저서에서 언급한 이 표현을 정치시장에 꺼내든 이는 국민일보가 박근혜 대통령에게 롤모델로 삼으라는 마가렛 대처다. 그는 국유기업이 주를 이루던 영국의 상황을 격파하기로 맘을 먹었고 꺼내든 카드는 국유기업의 탈국유화(denationalization)이었다. 그 상황을 표현할 때 선택한 단어가 바로 민영화다.

이런 의미에서 초기 단계의 민영화는 소유권 이전에 방점이 찍혀 있었다. 그 점에서는 좌파 일부진영에서 주장하는 사유화(私有化)가 적절한 표현이다. 하지만 이후 소유권은 국가가 가지되 운영을 자본이 수행하는 PFI(private finance initiative), 즉 민간투자사업이 성행하면서 민영화의 범위는 광범위해지게 된다. 그런 의미에서 privatization은 공공재에 대한 다양한 역할 이전을 의미하므로 사화(私化)가 적절한 표현이다.1

한편 민영화의 전 단계로 상정할 수 있는 것이 시장화(市場化, marketization)다. 굳이 소유나 운영을 민간에게 이전하지 않더라도 정부기능에 시장논리를 부여하는 작업이 가능한데 대표적으로 코레일과 같은 정부조직의 공사화(公社化)다. 때문에 코레일은 이미 시장화된 상태고 새로 설립될 수서고속철도는 노선을 분할한 새로운 시장화다. 따라서 “민영화를 하지 않겠다”는 정부의 주장은 맞고 오건호 씨의 주장은 틀렸다.

한편 정부는 수서고속철도의 주주구성을 정관에 못 박을 것이기에 민영화 의지가 없다고 주장한다. 하지만 정관은 바꾸면 그만이다. 코레일이 대주주라서 그럴 일은 없을 것이라 하지만 현재의 행태를 고려하면 설득력이 없다. 근본적으로 철도산업 전반을 아우르는 법인 철도산업기본법은 철도의 민간운영 원칙 조항이 있다. 진정 민영화 의지가 없다면 그 법을 바꾸거나 수서고속철도의 공공출자를 규정하는 법을 제정하면 된다.

정리하자면 현 단계는 오건호 씨가 주장하는 것처럼 수서고속철도의 민영화 단계는 아니다. 하지만 그렇다고 정부에서 주장하는 것처럼 민영화의 싹을 자른 것도 아니다. 오히려 분할하여 설립한 수서고속철도는 흑자가 예상되는 법인이고 자산이 크지 않아 코레일에 귀속되는 것보다 더 민간매각의 가능성이 높은 법인이다. 결국 이 극한대립의 싹은 철도청을 시장화하여 민영화의 로드맵을 제시한 이전 정부에서부터 시작된다.

정부는 수서고속철도 설립을 통해 “경쟁체제”를 구축하여 코레일의 “경영개선”을 이루겠다고 천명하고 있다. 노선의 80%가 겹치는 유사상품을 두고 경쟁하는 것이 과연 “경쟁체제”인지는 지난 글에서 살펴본 바 있고, 이 글에선 “경영개선”을 해야 하는 이유인 코레일의 만성적인 적자의 원인에 대해 살펴보기로 하겠다. 나는 공공성의 확보 명분이나 부채 떠넘기기 등의 “정부의 실패”가 주원인이라 생각한다.

2012년 11월 29일 한국기업평가가 내놓은 ‘제100회 한국철도공사채’에 대한 신용평가 레포트를 살펴보기로 하자. 레포트는 코레일의 취약한 재무구조의 첫 번째 원인으로 “영위사업의 높은 공익성으로 인해 원가에 상응하는 운임 책정이 어려운 특성(2p)”을 들고 있다. 이에 대해 정부에서 PSO(Public Service Obligation)이라는 이름으로 보조금을 주고 있으나 그 금액은 적자를 보전하기에는 부족한 금액으로 보인다.

국회의원 오병윤 의원실의 자료에 따르면, 철도공사가 계산한 PSO 사업의 비용은 약 5천억 원에 달한다. 국토부가 다시 정산한 액수는 약 4천억 원이다. 하지만 실제 지급액은 약 3천억 원 수준에 불과하다. 따라서, 국토부 정산액을 기준으로 해도 철도공사는 받아야 할 PSO 보조금 가운데 25%를 받지 못하고 있는 셈이다. 따라서 PSO를 통한 공공성 실현의 방해물은 민영화보다는 오히려 국토부라고 할 수 있겠다.[코레일 파업 완전분석 – 파업과 민영화와 한국철도]

한편 이러한 영업적자의 기저에는 부채라는 더 큰 빙산이 존재한다. 현재 코레일의 부채는 17조 원이 넘는 것으로 보인다. 최연혜 사장은 차량 구입, 인천공항철도 인수자금, 용산사업 해제로 인한 토지 대금 반납 등이 원인이라 답했다. 하지만 출발점에 더 큰 혹이 있었으니 바로 고속철도 건설부채다. 단병호 前 민주노동당 의원의 자료에 따르면 코레일은 2004년을 기준으로 4.3조 원의 차량 부채를 들고 시작한다.

정부는 철도산업의 경쟁력 강화, 발전기반 조성 및 철도산업으 효율성·공익성 향상을 위하여 철도산업 구조개혁을 추진해 왔으며, 그 일환으로 2003 년 철도산업 구조개혁 관련 2 개 법률(‘철도산업발전기본법’과 ‘한국철도공사법’)을 제정하였다. 동 구조개혁은 철도운영부문과 철도시설부문을 분리하는 것을 기본방향으로 하여 철도차량의 운영은 공사가 담당하고, 철도시설의 건설 및 관리는 한국철도시설공단이 책임지며, 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하고 있다. 이에 따라 기존 철도청 및 한국고속철도건설공단의 시설관련 자산·부채는 한국철도시설공단으로 이전되었고, 운영관련 자산·부채는 공사로 승계되었다.[한국기업평가, 제100회 한국철도공사채 신용평가 레포트, 2012. 11. 09, p8]

철도구조개혁이 집행되는 2004년 기준으로, 한국철도공사는 고속철도 차량부채 4.3조원, 한국시설공단은 건설부채 6.8조원 등 총 11.1조원의 부채를 승계해야 한다. [중략] 처음 경부고속철도 건설이 입안되었을 때 고속철도 건설비용은 전액 정부가 책임지는 것으로 상정되었었다. 그러나 고속철도 건설 예상비용이 계속 불어나자 정부는 국고지원을 35%로 한정하기로 수정하였다. [중략] 현재 고속철도를 운행하고 있는 나라는 일본(1964), 프랑스(1981), 독일(1991), 스페인(1992) 등 4개국이다. 이 나라들의 고속철도 건설비용은 대부분 정부가 부담하였다. 그러나 우리나라의 경우 고속철도 건설에 대한 정부의 책임이 사실상 방기되고 있다. 이에 따라 고속철도 건설비용에 투입된 외부자본의 원금과 이자 상환을 위해 운영회사에게 받는 선로사용료가 높아질 것이다.[한국철도의 공공적 발전을 위한 개혁방안, 2004. 11. 8, pp13~14]

결국 국가가 부담하지 않은 비용은 시장화된 회사들에게 이전됐고 이들은 태생적으로 “경쟁력”이 없을 수밖에 없었다. 하지만 그나마 독점적으로 사업을 영위하기에 사업을 지탱할 수 있는 구조인 셈이다. 그런 철도산업을 이제 정부에서 노선별로 분할을 하겠다는 것인데, 수서고속철도는 코레일보다 더 싼 선로사용료 등의 구매경쟁력이나 운임을 높여 받을 수 있는 능력이 있다면 모를까 어떻게 경쟁을 하겠다는 것인지 모르겠다.

이상에서 본 것처럼 코레일의 “부실경영”에는, 정부 측에서 주장하는 “과다인력”과 “고임금”이 원인을 제공한 측면이 있을지 모르겠으나 근저에는 공익성을 위한 요금통제, 부실한 PSO, 보다 근본적으로 정부로부터 떠안은 막대한 부채가 자리 잡고 있다. 따라서 뭐든지 “놈현 탓”을 하는 여권은 정말 노무현을 탓해야 할 시점에는 그리 하지 않고 있다. 부채가 부실경영의 원인이라고 하면 노조의 정당성에 힘을 실어주게 되니까.

“민영화가 되면 가격이 폭등할 것이다”, “모든 부패한 나라는 민영화를 한다”는 저항을 조직하는데 좋은 슬로건일 수는 있지만 사태의 전말을 이해할 수 있는 구호는 아니다. 수서고속철도의 민영화는 수서발 KTX 노선의 부실화보다는 오히려 기존 코레일의 부실화 촉진으로 인한 공공성 훼손에 있을 것이다. 그 부실화의 근본을 따라가면 우리는 고속철도에 대한 합리적 의사결정을 방기한 “정부의 실패”를 만나게 된다.

우리나라에 ‘정치를 비즈니스로 만든 우파의 탄생’이라는 제목으로 소개된 토머스 프랭크의 저서 The Wrecking Crew는 정부의 역할 자체를 부정하고 집권세력이 되었을 때조차 정부의 기능을 마비시키고 사적이익에 충실한 미국 우익의 실체를 다루고 있다. 만약 한국 버전을 쓴다면 철도가 좋은 예가 될 것이다. “정부의 실패”로 부실화된 공기업을 정부 스스로 “시장적 대안”을 통해 해결하겠다는 철도에서 말이다.

이상한 나라의 이상한 철도다.

시장화에 관한 트윗 모음

# 오건호 “정부는 공적자금만 참여하니 민영화 논란이 불식되었다고 주장한다. 공공이든 민간이든, 수익을 목적으로 운영되면 민영화로 보아야 한다.” 민영화라기보다는 시장화라 표현하는 게 보다 정확하다 (출처)

# “민영화가 아니라 사유화가 맞다”는 주장이 있지만 개인적으로는 Privitization의 다양한 양상을 설명하는데는 직역에 가까운 私化가 적당할 듯 하다. 시장화는 이와 좀 다르게 공공기관의 법인화, 공적기금의 출연 등의 양상이 주가 되는 경우다.

# 시장화의 또 하나의 특징은 일국의 공기업이 해외에서는 IPP(Independent Power Producer), 즉 해당국의 민간사업자와 동등하게 조달시장에 참가하는 행태. 한전, 수공 등이 해외발전, 수자원 시장에 참가하는 것이 해당사례다.

# 예를 들어 코레일이 해외 철도 시장의 운영회사로 입찰하게 되면 코레일은 이제 정부부문이 아니라 IPP가 된다. 해당국에서 철도 운영자로 코레일을 선정하면 이는 철도산업이 시장화, 나아가 민영화된 것이다. 오늘날 이런 추세는 계속 증가하고 있다.

# MB 시절 UAE 원전 사업에 삼성과 한전이 컨소시엄을 이루어 참가한 형태가 대표적인 발전 산업의 시장화. 수출입은행이 자금조달을 책임지는 수출금융. 자금조달을 위해 이슬람채권을 허용하려 했으나 개신교의 비이성적인 반대로 실패. 수은의 증자로 해결함.

# 요컨대 큰 틀에서의 공공서비스 현황을 볼 때 시장화를 단순히 민영화와 등치 시키면 쟁점이 다소 혼란스러워진다. 한전이 해외발전사업에 진출할 때 우리는 그것을 반대하여야 할까 찬성하여야 할까? 국익이라는 고답스런 관점이 아니더라도 다소 복잡한 문제다.

“민영화”와 더불어 고민해야 할 이슈

# 대통령 “철도 노조 주장을 보면 민영화가 경영을 악화시킨다면서 영국의 예를 들고 있는데 영국과는 다르다. 철도도 민간이 서비스해야하며” (출처) 대통령이 이런 말을! 앗 그러나 김대중 전 대통령의 말이로군요.

# 김대중 전 대통령도 “민영화”의 필요성을 역설했던 것 처럼 이 이슈는 1980년대 이후 소위 “진보/보수” 구도를 넘어서는 정책적 연속성을 지닌 이슈다. 이를 한쪽 진영 시각에서만 보면 그 해법은 진실과 동떨어진다. 소위 나꼼수식 시각의 근본적 오류.

# 1980년대 이후 공공서비스의 “민영화”가 본격화되면서 가장 빈번하게 쓰인 표현은 “경쟁력 강화”였다. 사람들은 민영화란 표현에 거부감을 가지면서도 경쟁력이란 표현엔 고개를 끄덕이게 됐다. 현재 철도 민영화 논쟁에서 정부가 쓰는 레토릭도 경쟁력이다.

# 정부 부문이 커지면서 관료적 행태와 비효율이 늘어난 것은 사실이고 정부의 역할 자체를 부정하는 이들은 이런 부작용과 정부 고유의 공공성을 “경쟁력 강화”라는 쓰레기봉투에 함께 넣어 내다 버리려 한다. “진보”는 이 둘을 세심하게 분리하는데 실패했고.

# 요컨대, “민영화”와 더불어 고민해야 할 분야는 “정부부문 내의 시장 경쟁논리의 무분별한 도입”이다. 경쟁력 강화란 명목으로 공격당하는 정당한 요구들은 정부부문 내에도 많다. 대표적인 것이 공항공사의 살인적인 외주율. “세계 최고의 공항”의 그늘.