경인고속도로 통행료, 어떻게 하는 것이 공익일까?

개통한 지 40년이 넘어 곳곳의 도로 노면이 훼손됐고 방음벽 시설도 노후했다. 그런데도 통행료 800원을 내야 한다. 시민 김진형(50·인천시 옥련동)씨는 “시도 때도 없이 막혀 고속도로 기능을 상실한 지 오래인데 왜 통행료를 내야 하느냐”며 분통을 터뜨렸다. 인천시민과 시민단체가 경인고속도로 통행료 폐지운동에 나섰다. 경실련 시민권익센터 등 4개 시민단체와 30명의 공익소송인단은 1일 한국도로공사를 상대로 경인고속도로 통행료 징수 중단을 요구하는 행정소송을 수원지법에 냈다. 2000년에 이어 두 번째다.[“경인고속도 통행료 폐지하라”]

경인고속도로의 이용자로서는 분통터질만한 일이다. 불가피한 이유로 계속 그 도로를 이용해야만 하는 이용자라면 자신이 내는 통행료가 해당 도로의 정비개선에 쓰이는 것 같지도 않는 그런 상황에 화가 날 법도 하다. 더구나 공익소송인단이 주장하는 바, 1968년에 개통된 이 도로가 유료도로법 시행령에 정해져 있는 “30년의 범위안에서의 수납기간”을 어기고 있다면 더더욱 그러할 것이다.

유료도로법 시행령 제10조 (통행료의 수납기간 등) ① 유료도로관리청은 법 제16조의 규정에 의하여 30년의 범위안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다.

하지만 인용기사에 따르면 이미 지난 2002년, 법원은  유료도로법에 명시된 ‘통합채산제’를 근거로 “고속도로 추가 건설을 위한 재원 확보 차원에서 전국적으로 동일한 요금체계를 적용하고 있는 만큼 특정 고속도로에 대한 통행료 인하나 폐지가 불가능하다”고 판결했다. 결국 경인고속도로의 관리청인 한국도로공사는 통합채산제로 운영되니까 제10조의 수납기간의 제한에 해당되지 않는다는 취지로 여겨진다.

유료도로법 제18조(통합채산제) 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각호의 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다. 이 경우 유료도로관리권자는 유료도로관리청의 승인을 얻어야 한다.
1. 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
3. 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것

2002년 법원 판결의 내용을 정확히 알지 못하여 판단하기가 어렵지만, 유료도로법 제18조의 통합채산제의 내용을 근거로 한 도로의 수납기간이 30년을 넘어도 된다는 취지는 약간 이해가 되지 않는다. 하지만 시행령 제10조의 입법취지가 한 개의 도로만으로 사업을 영위하는, 이를테면 민간투자사업의 사업시행자를 염두에 둔 것이라면 법원의 판결이 전혀 엉뚱한 것만 아닐 것이다.

즉, 한국도로공사는 전국에 수많은 도로들을 개설하고 운영하는 일을 업태로 하여 유지되는 회사이고, 도공이 운영하는 도로들이 독립채산제로 운영되지 않는 한은, 경인고속도로와 같이 통행료 수입이 좋은 도로에서의 수입으로 다른 지방에 도로를 깔 수 있는 기회를 마다할 리가 없을 것이다. 그리고 사실 이러한 자금운용은 여러 공공기업에서 볼 수 있는 일반적인 운용행태이다.

약간은 역설적이게도 만일 경인고속도로가 민간투자사업으로 지어진 도로라면, 공익소송인단이 법정에서 질 일은 없을 것이다. 민간투자사업은 예외 없이 한 개의 사업장에서만 영업을 하므로, 예외 없이 시행령 제10조의 수납기간을 적용하고, 실제로 경인고속도로의 하단에 지어진 제3경인고속도로 역시 통행료 징수기간이 30년으로 한정되어 있다. 그리고 당연히 통합채산제가 아닌 독립채산제다.

이러한 독립채산제를 광의로 해석하면 소위 오염자부담원칙(PPP ; Polluter Pay Principle)이라 할 수 있다. 환경오염을 일으킨 자가 그 비용을 부담한다는 이 원칙은 도로사업에서도 적용될 수 있는데, 제3경인고속도로는 그 도로를 이용하는 이로부터의 통행료 징수만으로 건설비와 운영비를 포함한 모든 비용을 회수한다는 개념이다. 경인고속도로는 이를테면 이러한 원칙을 어기고 있는 셈이다.

즉, 이용하는 시민들이 몸으로 느끼고 있는 것처럼, 통행료는 내고 있지만 그 돈이 해당 도로에 적절히 재투자되고 있지도 않은 것 같고, 실제로 법원도 언급한 것처럼 그 돈은 “고속도로 추가 건설을 위한 재원 확보”에 쓰이고 있을 확률이 높다. “공익”적 차원에서 말이다. 이쯤 되면 도공이 생각하는 “공익”과 공익소송인단이 생각하는 “공익”은 서로 모순되는 듯한 상황에 놓이게 된다.

도공은 지불능력이 있는 경인고속도로 이용자가 낸 돈으로 도서지방의 도로를 까는 것이 “공익”이라 할 것이고, 공익소송인단은 통행료로 적정한 서비스도 제공받지 못 할 바에는 통행료를 폐지하는 것이 “공익”이라 할 것이다. 둘 다 별로 물러설 틈이 없어 보이지만 절충점은 결국 도공이 경인고속도로의 수입금 일부라도 해당 도로에 합리적인 수준에서 재투자하는 것이 되지 않을까 싶다.

요컨대, 이런 사회간접자본이나 공공서비스에서는 – 특히 도로와 같이 지역적으로 제공되는 서비스에 대해서는 – 소위 “공익”이란 것의 개념규정이 참 어려운 것이 사실이다. 기여도에 관계없이 모든 이에게 일정하게 서비스가 제공되는 것이 공익인지, 또는 더 나아가 오염을 유발한 – 도로에서는 교통체증을 유발한 – 이가 비용을 부담하는 것이 공익인지, 지불능력 있는 이가 더 지불하여 지불능력 없는 이를 돕는 것이 공익인지는 여전히 만장일치로 통일된 의견은 없는 것 같다.

18 thoughts on “경인고속도로 통행료, 어떻게 하는 것이 공익일까?

  1. 저련

    통합채산제는 도로 이용자의 편익과는 전혀 상관 없는 오지의 도로 건설비에 보조를 한다는 개념인데, 혼잡 완화에 기여한 우회도로의 비용을 부담한다는 개념이라면 기존 도로 이용자에게 돌아오는 편익에 대해 지불하는 것이기 때문에 문제가 달라집니다. 경부고속도로의 경우 오공때의 중부고속도로를 시작으로 해서 서해안선, 중부내륙선, 청원상주선 등 경부고속도로의 부담을 덜어주는 도로가 그동안 워낙 많이 개통되어 이런 논리가 적용될 수 있습니다.

    경인고속도로도 똑같은게 제2경인선과 외곽순환선, 그리고 (이하의 경우는 현 과금체계로는 법인세를 통한 긴접적인 이전밖엔 안되긴 하는데) 철도 경인선과 공항철도 투자 및 경인송유관(유조차는 대형 차량이므로 도로를 말 그대로 파헤침) 투자를 통해 기존 도로의 교통량과 보수비 부담을 좀 완화했다는 사실이 있습니다. 이에 대한 논의 없이 단일 노선만 보면, 다른 인프라 투자로 인한 해당 노선의 부담 완화라는 직접적인 편익에 대해서도 과금할 수가 없어지는 불합리한 경우가 생기는 것 같습니다.

    Reply
    1. sticky

      우선, 통합채산제가 꼭 “도로 이용자의 편익과는 전혀 상관 없는 오지의 도로 건설비에 보조를 한다는 개념”인지는 잘 모르겠습니다. 단순하게 말해 통합채산제라 함은, 특정 사업에서의 수입을 다른 사업의 비용으로 전용할 수 있다는 개념이라 생각합니다.(이에 비해 독립채산제는 개별 사업 혹은 개별 사업부의 수입/비용 운용이 그 안에서 해결되는 개념) 그것이 예로 드신 보완재적 기능을 하는 우회도로에 쓰여졌다 할지라도 그 방식이 통합채산제임이라는 사실은 여전할 것 같은데요. 유료도로법 제18조 2에도 오히려 “유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것”이라고 도로 간의 상관성을 강조하고 있다면 네트워크적 연관이 있을 경우 통합채산제에 의한 통행료 부과가 가능하다고 공익소송인단이 공격할 수 있는 근거가 아닐까 하는 생각도 글을 쓰면서 들었습니다.

      예로 든 제2경인고속도로가 이를테면 보완적 성격이나 유료도로법의 취지에도 부합하는 정도가 아닌가 하는 생각이 들기도 하지만, 공항철도야 도공이 투자한 시설이 아니니 만큼 – 공항철도는 민간투자사업으로 추진되었고, 최근 코레일이 인수했죠. – 보완적 성격이 있다 할지라도, 경인고속도로의 통행료 부과가 합당하냐 아니냐의 여부를 따질 때 고려요인이 되는 것은 아닌 것 같습니다. 즉, 도공의 도로들은 통합채산제를 적용하지만 도공과 코레일은 각각 독립채산제로 운영되기 때문에 코레일의 편익제공이 도공의 과금 근거가 될 수는 없겠죠.

      요컨대, 특정도로에 대한 통행료 징수가 일단 다른 사업에도 쓰였다면 그것은 – 연관도로에 쓰였는지 연관이 없는 도로에 쓰였는지와 상관 없이 – 통합채산제이고, 그것이 연관도로에 쓰였다면 과금의 근거가 아주 없다고는 할 수 없겠으나 그것이 공익소송인단이 제기한 경인고속도로에 대해 투자분을 회수했으니 무료화하라는 요구(즉, 그 기저에는 통합채산제적 기능 대신 독립채산제를 택하라는 요구) 에 중요한 고려요인이 되는 것 같지는 않습니다.

      Reply
      1. 저련

        독립채산제는 대중교통에서는 망한 방식입니다. 철도는 말할것도 없고, 시내버스의 경우에도 준공영제 도입으로 정부의 개입을 통해 수익금을 운영 원가와 같이 수익과는 무관한 기준을 더해 재분배하지 않습니까? 이런 방식이 고속도로에서는 이뤄지지 않ㅇ을 이유가 없습니다. 이미 깔아놓은 과소지 노선들은 그렇게 보조해 주는 것이 맞죠.

        또한 우회도로를 같이 언급한 것은 실제로 다른 도로로 인한 편익이 있는 경우에 대해서는 푸그님 글이나 다른 보도에서 거의 생각하고 있지 않기 때문이었습니다. 이런 편익에 대해 비용을 지불하는 것은 정당한 일이고, 그 방식이 뭔지를 좀 고민해야겠습니다.

        Reply
      2. 저련

        독립채산 및 노선 사이의 효과를 조합해 보면, 이런 식의 세 가지 조합이 가능합니다. . 첫번째는 서로 멀리 떨어진 노선이, 두번째는 서로 우회로 관계에 있는 노선이, 세 번째는 연장이나 일부의 확장 또는 선형개량 노선이 되겠습니다.

        독립채산재 여부만으론 어떤 유형이 논란이 되는 노선의 유형인지, 그리고 독립채산 시행 여부가 정당한지를 파악하는 데 도움을 주지 못할 꺼 같습니다. 두 번째까지는 독립채산의 대상이 원칙적으로 아니어야 한다는 만장일치가 나와야 한다고 봅니다. 첫 번째 경우에나 논란이 될 수 있고.

        Reply
      3. 저련

        사업부분도 효과도 분리된 노선, 사업부분이 분리되어 있으나 효과 면에서는 서로 영향이 있는 노선, 사업부분도 효과도 연관된 노선

        이게 위 댓글에서 언급한 세 유형입니다.

        Reply
    2. 저련

      ‘통합채산제’라는 표현으로 서로 다른 걸 지시한 것인데, 푸그님의 개념이 실제로 업계에서 쓰이는 것이 맞는 것 같습니다. 다만 제 대조는 예를 들어 경부고속도로 통행료가 88선 고속도로의 확장공사에 투입되는 경우와 중부내륙선의 투자금 금융비용에 투입되는 경우를 비교하기 위한 용법이었습니다. 전자는 거의 연관이 없다면 후자는 우회도로로서 계획 작동하고 있는 도로죠.

      경인고속도로에 대해 경인송유관 및 철도투자가 끼친 편익은 당연히 도로공사의 재정계획이 아니라 정부의 조절을 통해 소비자 가격에 전가되어야 합니다. 그게 안된다면 그게 아무리 유료도로라도 도로를 통한 승용차 이용객에 대한 현물보조가 있다고 할 수 있는 것이죠. 이 지점을 지적하지 못하면 승용차 이용자만을 염두에 둔 굉장히 협소한 공익만을 염두에 둔 소송에 불과할껍니다.

      또 트윗에서도 지적했는데 경인고속도로의 확장공사는 1998년에 끝났습니다. 제2경인 역시 96년에 개통했고. 2000년의 소송은 확실히 이상한 짓이라고 봐야 할 꺼 같습니다. 또 1992년에 처음으로 확장공사가 마무리된 만큼 대대적인 투자 이후 30년이 된 바도 또한 없습니다. 확장공사 정도의 투자라면 통행료 수납기간을 늘리는 근거가 충분히 될 수도 있을 듯합니다.

      Reply
      1. sticky

        일단 제가 독립채산제가 유용한 방식이라고 한 적은 없습니다. 민간투자사업같은 새로운 사업방식에서 쓰이고 있다고 말했지요. 그렇기에 혹여 내 글을 도공이 독립채산제로 가야 한다고 주장한 글이라고 독해하진 말아주십시오.

        다음으로 내 글에서 우회도로에 대해 생각할 필요가 없었던 것은, 통합채산제를 저련님이 생각하는 식으로 생각하지 않았고 현실세계에서의 독해에도 그게 맞는다고 생각하기 때문입니다. 경인고속도로와 연관이 있는 도로건 없는 도로건, 즉, 어떤 도로나 철도가 경인고속도로의 편익에 영향을 미치건 안 미치건 간에 그건 지금 공익소송인단이나 이용자의 주된 관심사가 아닙니다.

        그들은 1. 경인고속도로의 수납기간이 지났다는 것 2. 자신들이 내는 통행료가 피부에 와 닿게 경인고속도로에 재투자되고 있지 않다는 것(심증이든 물증이든)입니다. 그런 이들에게 도공이나 정부가 “우리가 경인고속도로 확장공사는 아니지만 우회도로나 철도에 투자해서 너희들의 혼잡비용을 줄여주고 있어”라고 이야기하는 것은 별 의미가 없습니다. 어차피 그런 외부효과는 그 영향을 측정하기도 매우 어렵고, 다시 한 번 말하지만 통합채산제가 그런 의미도 아니며 양측 누구도 그러한 사안이 주요 고려요소라 생각하지 않는 것으로 판단되기 때문입니다.

        결국 공익소송인단이 주장하는 것은 “산간벽지의 도로건 우회도로건 간에 우리는 이제 통행료 못 내겠다”는, 암묵적으로는 ‘독립채산제적 의미로 보면 이미 경인고속도로에 대한 우리 계산은 끝났다’는 내용과 도공이 “우린 통합채산제이므로 그러한 주장은 수용하기 어렵다” 중 어느 주장이 과연 “공익”인가, 또는 공익의 개념은 무엇인가를 반추하는 것이 내 글의 요지입니다.

        요컨대, 전 도로운용이 독립채산제로 나가야 한다는 이야기를 한 적이 없고, 통합채산제는 순수한 의미 그 자체로 독립채산제가 아닌 사업방식으로 이해하는 것이 본문독해의 전제입니다.

        Reply
      2. 저련

        제 주장은 두 개로 줄일 수 있습니다.

        1. 통합채산제 독립채산제 문제만 따로 떼 놓고 어떤 것이 좋은지 판별할 방법은 없는 것 같다. 국민경제 전반의 인프라 수준, 지역의 인프라 수준, 직접 대체가 가능한 인프라 수준과 같은 경험적 자료를 통해 해당 제도가 도로공사에서 채택되는 것이 공익인지 아닌지를 판별할 수 있다.

        2. 다른 유사 사례와 대조해 보면 고속도로에 대한 독립채산재는 국민경제 내부 보조를 거부하는 입장이다. 이는 과소지의 교통비를 상승시킬 입장이라는 점에서 부적절할 수 있다. 이미 인프라 투자가 이뤄진지 오래된 측에게는 물론 유리하다.
        2-1 이런 입장 차이는 역사적으로 유래된 것이다. 역사적인 상황 하에서 입장 차이가 얼마나 첨예하게 갈릴지가 문제인데 현재 도공은 방대한 과소지 노선 건설로 인해 막대한 건설부채를 지게 된 처지에 있으므로 도공 측의 손을 들어주는 것이 적절할 수 있다.

        글의 요지를 읽지 못했다기보다는 이 문제에서 적극적으로 판단을 내려볼 수 있고 그 내용은 위 내용과 같다는 것이 요지입니다. 또한 고속도로 정책에 대한 구체적인 판단을 위해서는 저들의 주장을 정당화해 줄 수 있는 근거에 대해서도 생각해야 한다는 점이 중요할 꺼 같습니다.

        Reply
      3. 저련

        소소한 이슈라면, 확장이나 선형개량처럼 도로의 용량과 안전성을 근본적으로 바꾸는 개량은 충분히 신설과 같은 끕으로 볼 수 있지 않겠느냐는 것이 있겠습니다. 이건 뭐 여기서 왈가알부할 껀 못됩니다만 통상 다른 인프라도 이 점은 비슷하므로 이런 유형의 논쟁을 평가할 때 준거점이 되어야 할 꺼 같습니다.

        Reply
  2. 엔디

    무엇보다 통행료가 사라지면 노후화와 교통체증이 더 심화된다는 문제가 생길 것 같은데요.

    Reply
    1. sticky

      어떠한 서비스에 대한 사용료를 서비스 남용의 수단으로 삼는 것은 공공재의 적정한 공급의 오랜 전통이죠. 사실 매우 유용한 수단이기는 하지만, 한편으로 우익들이 공공서비스를 저렴한 가격에 공급하지 않거나, 민영화하는 상황에 대한 주요근거로 활용하기도 합니다. 참 어려운 분야죠. 가격조절을 통한 서비스의 적정한 공급.

      Reply
  3. 저련

    오염자 부담 원칙이라는 공익소송단측의 서사 필수요소만 등장하는 것이 오해의 소지가 있었던 것 같습니다. 도공측의 서사는 고속도로가 ‘사람들이 누려야 할 복지/후생의 일부’이며 이것을 위해선 내부 보조가 유효한 방법이라는 점을 강조하는 쪽으로 흘러가겠죠. 아예 정부에게서 도공측이 보조금을 타내는 행복한 결말도 가능하겠습니다만 그런 게 제대로 될 거 같지는 않고.. 여하간 이 두 서사는 “(국민경제 차원에서 편차의 폭을 줄인다는 의미에서의)복지를 위한 증세”와 “(지역주민들의)복지를 위한 감세” 사이의 대립으로 요약할 수 있겠습니다. 어떤게 맞는지 틀린지는 케바케겠고, 이 껀은 전자의 손을 들어줄 수 있는 거 같습니다.

    Reply
    1. 저련

      음 언급이 없다는 것도 오해였군요. 어쨌든 제기된 문제에 대해 전자를 손들어주는 것이 맞다는 답을 해 봤습니다.

      Reply
    2. 저련

      한마디 더 덧붙이겠습니다. 2000년도 소송이 서인천-인천항 구간의 확장공사가 끝난지 2년밖엔 안 된 시점에 있었다는 것을 보면, 이른바 과 도로 투자를 통해 타협하는 것은 힘들지 않나 싶습니다. 당연히 이미 개통된 고속도로에서 확장과 선형개량 이상의 투자는 있을 수 없거든요. 그런데도 대대적인 투자가 이뤄져서 완료된 게 분명한 시점 2년 뒤에 소송이 있었다는 것은, 공익소송단의 은 유료도로법 시행령상의 30년 기준을 문자 그대로 시행하는 것일 듯 합니다. 즉, 확장과 같은 투자조차도 타협의 근거로 써먹을 수 없다는 매우 강경한 입장으로 봐야 하는 것 같습니다.

      아니면 도로 정체=고속도로 기능 상실=통행료 부과 근거 없음, 이런 서사를 염두에 두고 있거나요.

      Reply
  4. Pingback: foog.com » 철도운영 민영화 계획 단상

  5. Pingback: KOREA BLOG ARCHIVE » 철도운영 민영화 계획 단상

Leave a Reply