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철도운영 민영화 계획 단상

김경식 국토해양부 국토정책국장 “철도경쟁체제는 사실 한 2~3년전부터 저희들이 검토를 해왔던 것이고, 정부 일정대로 추진해나갈 계획입니다.” 민간업체가 고속철을 운영하면 철도공사에 비해 최대 20% 운임이 줄 것으로 분석됐습니다. 이재훈 한국교통연구원 “인건비가 최대 25% 정도, 시설유지비가 20% 정도 낮아질 수 있기 때문에 운임이 최대 20% 정도 낮아질 것으로 보입니다.”[“신설 KTX 민간에 운영권” 운임 어떤 변화가]

코레일은 매년 평균 4000억∼6000억 원의 적자를 내고 있는 반면 직원 평균연봉은 6000만 원에 이른다.[철도운영권 내년 상반기 민간기업에 개방 추진]

특히 철도노조는 정부가 민간기업에 돈 되는 노선만 넘기겠다는 것은 특혜라고 지적했다. 코레일은 유일한 흑자노선인 경부고속철도에서 발생하는 이익으로 다른 노선의 적자를 해소하고 있다. 수도권 전철을 비롯해 기존 새마을, 무궁화, 지방철도는 모두 적자지만 국민의 교통기본권이나 공익을 위해 운영되고 있는 상황이다.[정부, 민영 고속철 도입 추진 논란]

이 세 개의 기사를 대충 조합해보면 찬반의 논리가 대충 나온다.

찬성의 입장은

  • 코레일은 직원 평균연봉이 6천만이나 되는 등 비효율적이다
  • 흑자노선으로 적자노선을 보전해주니 비용절감노력이 없다

반대의 입장은

  • 철도는 공익시설이다
  • 그러므로 흑자노선으로 적자노선을 보전해주는 것은 당연하다

사실 코레일은 생각만큼 비효율적(?)이지 않다. 지난번 철도사고와 같은 계속되는 안전사고에서 알 수 있듯이 코레일은 지속적으로 유지보수 예산을 줄이며 효율적(!)으로 거듭나고 있다(물론 정규직은 여전히 비효율적(!)일지도 모르겠다).

현 의원이 코레일로부터 제출받은 자료에 따르면 고속도로 선로공사나 재료, 장기검수 등에 필요한 예산은 2005년 736억원에서 지난해 327억원으로 400억원 이상 삭감됐다.[현기환 “고속철 선로 관리예산 5년새 `반토막'”]

국토해양부나 교통연구원은 아마도 이런 더딘(!) 효율화 과정이 만족스럽지 않아 일부 수익구간의 민영화를 통하여 해당구간의 요금도 낮추고 코레일의 비용절감 노력도 박차를 가하겠다는 일타이피의 복합적인 의도를 지닌 것으로 보인다.

이재훈 연구위원은 19일 SBS 라디오에도 출연해 “고속철도 요금인하는 현재 코레일이 운영하는 고속철도사업이 흑자를 내고 있기 때문에 가능하다”며 “고속철도 사업부분은 2005년 이래 계속 흑자를 기록했고 2010년에도 약 3,200억 정도의 흑자를 기록했다”고 강조했다. 그는 “고속철도 사업의 과다한 이익을 추리면 우선 요금인하가 가능하고, 민간 사업자가 운영비용을 절감하는 것도 가능하다”고 주장했다. [중략] 이재훈 위원은 새로운 철도운영회사 도입을 민영화가 아니라고 강조했다. 영국이 철도 사업 민영화 후 8년 만에 철도시설을 다시 공공화 했다는 지적을 놓고 “영국은 철도 운영뿐만 아니라 철도 선로의 건설이나 유지보수도 민간이 참여할 수 있도록 민영화를 했지만 우리나라는 철도 건설과 유지 보수를 국가가 책임지고 있어 영국의 사례와 다르다“고 반박했다.[철도 민영화 군불 모락모락]

한편 이 글을 읽어보면 “철도 민영화”는 정확하게는 “철도운영 민간위탁”임을 알 수 있다. 그간 민간투자법에 의해 시도되었던 BTO, BTL이 시설의 설계, 자금조달, 건설, 운영을 모두 책임지는 형태라면 이 방식은 단순운영위탁인 것이다.

BTO가 효율적이란 논리는 건설비도 절감시켜 효율을 달성하겠다는 논리인데, 철도 건설을 국가가 책임지겠다면 여태의 소요비용과 거의 다르지 않을 것이다. 결국 절감되는 부분은 운영을 통한 “고속철도 사업의 과다한 이익”을 치겠다는 것이다.

그 “과다한 이익”은 원래 어디로 가던 이익일까? 6천만 원이나 되는 코레일 직원의 임금일 수도 있고 적자노선의 보전일 수도 있다. 전자에 대한 가치판단은 유보하고 흑자노선 이익으로 적자노선을 보전하는 공익성이 존재함은 분명한 사실이다.

현재 철도공사는 수익이 나는 KTX 부분에서 ‘교차 보조’ 등을 통해 공공 성격이 강한 무궁화, 새마을호 등 적자 노선을 유지하고 있다. 이 본부장이 설명한 것은 경쟁 도입을 위한 요금 인하 구상과 거리가 멀 뿐만 아니라, KTX의 교차 보조가 없어지게 돼 공공 성격이 강한 적자 노선의 폐지로 이어질 수 있는 문제다.[“MB, 인천공항도 모자라 고속철도까지 팔아 치우려나?”]

이 방식이 바로 도로공사의 유료도로에 적용되고 있는 “통합채산제”다. 제2경인고속도로와 같은 수익이 많은 도로에 대해 시민단체가 통행료를 없애줄 것을 요구하고 있음에도 번번이 패소하는 이유가 이 제도 때문이다. 철도도 동일한 이치다.

철도운영은 도로처럼 “통합채산제”와 같은 법적근거는 없는 것으로 보인다. 하지만 철도산업발전기본법 제31조에는 “철도시설 사용료 징수 시 사회경제적 편익”을 고려해야 한다고 규정하고 있어, 이를 통합채산제와 유사하다고 볼 수 있을 것 같다.

요컨대 이제 코레일이 향유할 것으로 기대되는 이익을 효율적(!)인 민간에게 맡길 경우 요금이 낮아진다는 유일한 근거는 인건비 및 유지관리비 절감을 통한 비용절감이 거의 유일한 효율의 원천인 셈이다. 물론 유지보수 예산도 더 절감할 것이다.

결국 이런 시각은 철도산업발전기본법 제21조에서의 “철도운영 관련사업은 시장경제원리에 따라 국가외의 자가 영위”한다는 규정에 근거하여 시장경제원리를 극대화하겠다는 생각이다. “시장경제원리”와 “사회경제적 편익”이 충돌하는 지점이다.

경인고속도로 통행료, 어떻게 하는 것이 공익일까?

개통한 지 40년이 넘어 곳곳의 도로 노면이 훼손됐고 방음벽 시설도 노후했다. 그런데도 통행료 800원을 내야 한다. 시민 김진형(50·인천시 옥련동)씨는 “시도 때도 없이 막혀 고속도로 기능을 상실한 지 오래인데 왜 통행료를 내야 하느냐”며 분통을 터뜨렸다. 인천시민과 시민단체가 경인고속도로 통행료 폐지운동에 나섰다. 경실련 시민권익센터 등 4개 시민단체와 30명의 공익소송인단은 1일 한국도로공사를 상대로 경인고속도로 통행료 징수 중단을 요구하는 행정소송을 수원지법에 냈다. 2000년에 이어 두 번째다.[“경인고속도 통행료 폐지하라”]

경인고속도로의 이용자로서는 분통터질만한 일이다. 불가피한 이유로 계속 그 도로를 이용해야만 하는 이용자라면 자신이 내는 통행료가 해당 도로의 정비개선에 쓰이는 것 같지도 않는 그런 상황에 화가 날 법도 하다. 더구나 공익소송인단이 주장하는 바, 1968년에 개통된 이 도로가 유료도로법 시행령에 정해져 있는 “30년의 범위안에서의 수납기간”을 어기고 있다면 더더욱 그러할 것이다.

유료도로법 시행령 제10조 (통행료의 수납기간 등) ① 유료도로관리청은 법 제16조의 규정에 의하여 30년의 범위안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다.

하지만 인용기사에 따르면 이미 지난 2002년, 법원은  유료도로법에 명시된 ‘통합채산제’를 근거로 “고속도로 추가 건설을 위한 재원 확보 차원에서 전국적으로 동일한 요금체계를 적용하고 있는 만큼 특정 고속도로에 대한 통행료 인하나 폐지가 불가능하다”고 판결했다. 결국 경인고속도로의 관리청인 한국도로공사는 통합채산제로 운영되니까 제10조의 수납기간의 제한에 해당되지 않는다는 취지로 여겨진다.

유료도로법 제18조(통합채산제) 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각호의 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다. 이 경우 유료도로관리권자는 유료도로관리청의 승인을 얻어야 한다.
1. 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
3. 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것

2002년 법원 판결의 내용을 정확히 알지 못하여 판단하기가 어렵지만, 유료도로법 제18조의 통합채산제의 내용을 근거로 한 도로의 수납기간이 30년을 넘어도 된다는 취지는 약간 이해가 되지 않는다. 하지만 시행령 제10조의 입법취지가 한 개의 도로만으로 사업을 영위하는, 이를테면 민간투자사업의 사업시행자를 염두에 둔 것이라면 법원의 판결이 전혀 엉뚱한 것만 아닐 것이다.

즉, 한국도로공사는 전국에 수많은 도로들을 개설하고 운영하는 일을 업태로 하여 유지되는 회사이고, 도공이 운영하는 도로들이 독립채산제로 운영되지 않는 한은, 경인고속도로와 같이 통행료 수입이 좋은 도로에서의 수입으로 다른 지방에 도로를 깔 수 있는 기회를 마다할 리가 없을 것이다. 그리고 사실 이러한 자금운용은 여러 공공기업에서 볼 수 있는 일반적인 운용행태이다.

약간은 역설적이게도 만일 경인고속도로가 민간투자사업으로 지어진 도로라면, 공익소송인단이 법정에서 질 일은 없을 것이다. 민간투자사업은 예외 없이 한 개의 사업장에서만 영업을 하므로, 예외 없이 시행령 제10조의 수납기간을 적용하고, 실제로 경인고속도로의 하단에 지어진 제3경인고속도로 역시 통행료 징수기간이 30년으로 한정되어 있다. 그리고 당연히 통합채산제가 아닌 독립채산제다.

이러한 독립채산제를 광의로 해석하면 소위 오염자부담원칙(PPP ; Polluter Pay Principle)이라 할 수 있다. 환경오염을 일으킨 자가 그 비용을 부담한다는 이 원칙은 도로사업에서도 적용될 수 있는데, 제3경인고속도로는 그 도로를 이용하는 이로부터의 통행료 징수만으로 건설비와 운영비를 포함한 모든 비용을 회수한다는 개념이다. 경인고속도로는 이를테면 이러한 원칙을 어기고 있는 셈이다.

즉, 이용하는 시민들이 몸으로 느끼고 있는 것처럼, 통행료는 내고 있지만 그 돈이 해당 도로에 적절히 재투자되고 있지도 않은 것 같고, 실제로 법원도 언급한 것처럼 그 돈은 “고속도로 추가 건설을 위한 재원 확보”에 쓰이고 있을 확률이 높다. “공익”적 차원에서 말이다. 이쯤 되면 도공이 생각하는 “공익”과 공익소송인단이 생각하는 “공익”은 서로 모순되는 듯한 상황에 놓이게 된다.

도공은 지불능력이 있는 경인고속도로 이용자가 낸 돈으로 도서지방의 도로를 까는 것이 “공익”이라 할 것이고, 공익소송인단은 통행료로 적정한 서비스도 제공받지 못 할 바에는 통행료를 폐지하는 것이 “공익”이라 할 것이다. 둘 다 별로 물러설 틈이 없어 보이지만 절충점은 결국 도공이 경인고속도로의 수입금 일부라도 해당 도로에 합리적인 수준에서 재투자하는 것이 되지 않을까 싶다.

요컨대, 이런 사회간접자본이나 공공서비스에서는 – 특히 도로와 같이 지역적으로 제공되는 서비스에 대해서는 – 소위 “공익”이란 것의 개념규정이 참 어려운 것이 사실이다. 기여도에 관계없이 모든 이에게 일정하게 서비스가 제공되는 것이 공익인지, 또는 더 나아가 오염을 유발한 – 도로에서는 교통체증을 유발한 – 이가 비용을 부담하는 것이 공익인지, 지불능력 있는 이가 더 지불하여 지불능력 없는 이를 돕는 것이 공익인지는 여전히 만장일치로 통일된 의견은 없는 것 같다.