워싱턴포스트가 특집으로 꾸민 How Washington Failed to Rein In Fannie, Freddie를 일부 발췌하여 재구성하였다.

목적

클린턴 행정부는 1980년대 내내 65% 이하에 머물러 있던 미국인들의 주택보유 비율을 높이고 싶었다. 두 회사의 성장을 독려하는 것이 이 계획의 핵심 중 하나였다.
The Clinton administration wanted to expand the share of Americans who owned homes, which had stagnated below 65 percent throughout the 1980s. Encouraging the growth of the two companies was a key part of that plan.

부시 대통령은 “소유 사회”를 만들 것을 선언했다. 그리고 이 회사는 1천만 명 이상의 미국인들이 그들의 첫 주택을 사게끔 한다는 목표를 달성하기 위해 행정부를 도왔다.
President Bush had pledged to create an “ownership society,” and the companies were helping the administration achieve its goal of putting more than 10 million Americans into their first homes.

미신

그러나 무엇보다도 — 패니메와 프레디맥이 공격적으로 퍼뜨린 것이거니와 — 그들의 성공이 바로 미국에서의 주택보유 확대와 뗄 수 없는 관계라는 광범위한 믿음이 이들 회사를 보호해주었다. 그 믿음은 너무나 강해서 많은 율사들과 감독자들은 어느 한 기관의 실패에 의해 그 이상이 지니고 있는 위험을 깨닫지 못했다.
But most of all, the companies were protected by the belief widespread in Washington — and aggressively promoted by Fannie Mae and Freddie Mac — that their success was inseparable from the expansion of homeownership in America. That conviction was so strong that many lawmakers and regulators ignored the peril posed to that ideal by the failure of either company.

경쟁력

의회는 또한 패니메와 프레디맥이 모기지론을 사는 돈을 증액시키기를 원했고 이 두 기관이 펀드에 다른 금융기관들보다 더 낮은 지분을 남겨놓아도 되게끔 지정하였다. 100달러를 가진 은행이 90달러의 모기지론을 살 수 있다면 패니메와 프레디맥은 97.5달러의 론을 살 수 있었다.
Congress also wanted to free up money for Fannie Mae and Freddie Mac to buy mortgage loans and specified that the pair would be required to keep a much smaller share of their funds on hand than other financial institutions. Where banks that held $100 could spend $90 buying mortgage loans, Fannie Mae and Freddie Mac could spend $97.50 buying loans.

패니메와 프레디맥은 거의 돈을 찍어내는 권리를 가진 거나 진배없었다. 그들은 정부가 상환을 보장해줄 것이라는 인식을 기초로 시장금리 이하로 자금을 조달하였다. 그리고는 이 자금을 시장금리를 지불하는 모기지를 구입하는데 썼다.
Fannie Mae and Freddie Mac enjoyed the nearest thing to a license to print money. The companies borrowed money at below-market interest rates based on the perception that the government guaranteed repayment, and then they used the money to buy mortgages that paid market interest rates.

부패

공공기관과 사기업이의 장점을 동시에 누리는 행운에 힘입어 패니메와 프레디맥은 그들의 초과 이윤으로 그들을 지배하여야 하는 정치가들을 매수하는데 썼다. 이 회사들은 그들의 친구들과의 관계를 깊게 하고 그들의 적들을 쫓아냄으로써 늘어가는 규제를 성공적으로 물리쳤다.
Blessed with the advantages of a government agency and a private company at the same time, Fannie Mae and Freddie Mac used their windfall profits to co-opt the politicians who were supposed to control them. The companies fought successfully against increased regulation by cultivating their friends and hounding their enemies.

그래서 회사는 점점 더 그들의 초과이윤을 그들의 지위를 보장받는 막대한 영업에 사용했다. “우리는 신용위험과 금리위험을 다루는 것과 동일한 정도로 정치적 위험을 다루고 있습니다” 패니메의 임원인 프랭클린 라인스가 1999년 모임에서 투자자들에게 한 말이다.
So the companies increasingly used their windfall for a massive campaign to protect that status. “We manage our political risk with the same intensity that we manage our credit and interest rate risks,” Fannie Mae chief executive Franklin Raines said in a 1999 meeting with investors.

느슨한 규제

의회는 미국 연방주택기업감독청(the Office of Federal Housing Enterprise Oversight:OFHEO)이라는 허약한 규제자를 만들기로 결정한다. 이 기관은 의회의 승인을 통해 예산을 배정받아야 한다. 반면 은행들을 규제하는 기관들은 자신들이 스스로 예산을 배정한다. 이로 인해 의회와의 결탁을 통해 압력을 행사하기가 쉬워진다.
Congress chose to create a weak regulator, the Office of Federal Housing Enterprise Oversight. The agency was required to get its budget approved by Congress, while agencies that regulated banks set their own budgets. That gave congressional allies an easy way to exert pressure.

몰락

패니메와 프레디맥의 위험한 대출에 대한 식욕은 점점 더 탐욕스럽게 자랐다. OFHEO가 2007년 1월 빨간 깃발을 쳐들기 전까지 많은 차용자들이 빚을 갚지 못하고 파산하였고 패니메와 프레디맥은 몇 달 안에 손실을 커버할 돈이 말라가기 시작하였다. 마침내 신용위기가 가속화됨에 따라 의회는 두 달 전에 이 회사들에 대한 강하고 새로운 규제자를 설립하는 법안을 통과시켰다. 이미 너무 늦었다.
Fannie Mae and Freddie Mac’s appetite for risky loans was growing ever more voracious. By the time OFHEO began raising red flags in January 2007, many borrowers were defaulting on loans and within months Fannie Mae and Freddie Mac would be running out money to cover the losses. Finally, as the credit crisis escalated, Congress passed a bill two months ago establishing a tough, new regulator for the companies. It was too late.

Time지가 With Fannie and Freddie, The U.S. Is Bailout Nation라는 기사를 통해 美행정부의 프레디맥과 패니메에 대한 – Time지가 줄여서 프래니(Frannie)라고 하는데 맘에 들어 앞으로 그렇게 쓰기로 한다 – 법정관리 조치의 배경과 전망을 심도 있게 분석하여주었다.

이 기사 중에 가장 나의 흥미를 끈 부분은 다음과 같다.

이번 딜로 누가 가장 이득인가? 거대 수익자들은 패니와 프레디 채권, 그리고 MBSS에서의 5조3천억 달러의 주인들이다. 거기에 환상적이고 어지러운 사연이 있다. 지난 세월동안 미국으로부터 큰 무역흑자를 기록한 각국 정부는 — 주로 일본, 중국, 그리고 석유수출국들 — 그들의 잉여 달러를 미국 재무부 채권들에 쌓아두었다. 1998년부터 2001년까지 예산이 남아돌아 채권공급이 줄어들었을 때 외국정부들은 대안으로 패니와 프레디의 부채를 주시하였다. 2002년 미국이 다시 적자로 복귀하였을 적에 그들은 여전히 채권들보다 높은 수익률을 지불한다는 이유 때문에 프레니를 사들였다.
채권들은 명백하게 정부의 확실한 신뢰와 신용으로 보장된다. 반면 패니와 프레디의 증서는 디스클레이머에 오랫동안 “미연방이 보장하지 않는”다고 써있었다. 그러나 이 두 기업은 의회의 창작품이고 채권 신용한도에 근접했다. 결과적으로 폴슨은 인수를 선언할 때 “미국과 전 세계의 중앙은행들과 투자자들은 그들이 사실상 위험이 없다고 믿었다”고 말했다. 그리고 미국 정부가 이러한 직관을 만들어냈기에 폴슨은 그 직관을 현실화하는 것 이외에는 다른 대안이 없다는 것을 느꼈다.
Who gained the most from this deal? The big beneficiaries were the owners of the $5.3 trillion in Fannie and Freddie bonds and MBSS. Therein lies a fascinating, and disturbing, story. For years, the governments of countries that have run big trade surpluses with the U.S.–mainly Japan, China and the oil exporters–put their excess dollars into Treasury securities. When budget surpluses from 1998 to 2001 began to shrink the supply of Treasuries, foreign governments looked to Fannie and Freddie debt as an alternative. When the U.S. returned to deficits in 2002, they kept buying Frannie debt because it paid higher rates than Treasuries did.
Treasuries are explicitly backed by the full faith and credit of the government. Fannie’s and Freddie’s paper, on the other hand, have long included the disclaimer that they are “not guaranteed by the United States.” But both firms were creations of Congress and had access to a Treasury line of credit. As a result, Paulson said when he announced the takeover, “central banks and investors throughout the United States and around the world … believe them to be virtually risk-free.” And because the U.S. government created this perception, Paulson felt he had little choice but to make perception a reality.

요컨대 이미 자신들의 외환보유고에 미재무부채권을 주체할 수 없을 정도로 쌓아놓은 대미수출 흑자국들이 외환운용의 수익성을 높이기 위해 실제로 국채와 견줄 수 있는 신용도가 있다고 여겨지는 프래니에 돈을 쌓아두었고, 미행정부는 이번에 프래니를 법정관리 조치를 통해 그들의 채권을 보장해주었다는 이야기다.(주1) 천문학적인 프래니의 부채 중 얼마만큼이 각국 중앙은행의 것인지는 정확히 알 수 없으나 상당히 개연성 있는 속사정이다.

하버드대학 교수인 Dani Rodrik은 Is Export Led Growth Passe?라는 기고문에서 미국과 다른 수출국과의 상호관계를 쉽게 추론할 수 있는 자료를 다음과 같이 제시하고 있다.

신흥시장들과 개발도상국들은 2007년 6천3백억 달러의 흑자를 기록하였는데 거칠게 아시아 국가들과 석유수출국들로 비슷하게 나눌 수 있다. 이는 그들의 총GDP의 4.2%에 해당한다. 미국은 단독으로 경상수지 적자가 7천3백9십억 달러(GDP의 5.3%)에 달한다.
Emerging markets and developing countries ran a surplus of $631 billion in 2007, split roughly equally between Asian countries and the oil-exporting states. This amounts to 4.2% of their collective GDP. The US alone ran a current-account deficit of $739 billion (5.3% of its GDP).

전 세계 무역구도가 미국과 나머지 국가들 간의 2차선 통행이라고만은 할 수 없으나 각국의 흑자금액보다 1천억 달러나 많은 미국의 경상수지 적자는 바로 미국이 빚잔치를 통해 경제를 지탱하고 있고 나머지 국가들이 그 대책 없는 채무자의 든든한 후원자임을 말해주고 있다. 하지만 마냥 저리의 이자놀이에만 만족할 수 없었던 이들 국가들이 약간이라도 이문이 더 남는 프래니 채권에 투자했다는 이야기인 셈이다. 이 말은 또한 이제 흑자국들은 미국 정부의 채권자일 뿐만 아니라 개개 미국인들의 – 정확하게는 모기지 이용자들 – 채권자이기도 하다는 사실을 의미한다. 정부고 개인이고 간에 온통 빚잔치다.

이 희한한 순환 고리를 좀 더 쉽게 이해하기 위해 전에 내가 쓴 글을 다시 한 번 보기로 하자.

결국 이러한 채권-채무관계의 중심에는 환율을 둘러싼 치열한 싸움이 놓여있다. 미국은 현재 달러 약세를 통해 채무를 줄이는 잔재주를 부린다(원/달러 환율은 지난 6개월간 11.8% 하락했고 이는 미국 국채의 가치가 거의 그만큼 하락했다는 것을 의미한다). 그리고 주요 채권국들은 자국 통화의 강세를 막기 위해 달러를 사들이고 이 달러로 다시 미국 국채를 사들이는 악순환을 반복하고 있다. 미국은 소비 진작을 통한 경기부양을, 주요 채권국은 수출확대를 통한 경기부양을 꾀하고 있고 이것의 수단은 치열한 환율싸움으로 귀결되고 있는 것이다. 경제기구들과 이코노미스트가 경고하는 것은 이러한 순환 고리에서 각국의 환율방어 효과가 점점 내성이 강해지다가 어느 순간 폭발해버릴 가능성이다.

요컨대 전 세계는 지금 자기파괴적인 환율전쟁을 벌이고 있다는 이야기다. 프레니 채권이나 서브프라임 모기지 사태도 큰 테두리에서는 이러한 각국의 환율전쟁, 그리고 경제전쟁의 한 축을 차지하고 있는 셈이다. 그리고 Naked Capitalism 에서도 지적하고 있듯이 이러한 환율전쟁은 현재진행형이다.

먼저 중국인데 성장을 보호하기 위해 위안화 약세를 지속시키려 할 것이다. 이는 미국에게 혼란스러운 축복이라 할 수 있다. 더 강한 달러는 수출부문에게 피해를 준다. 그러나 경제에서 밝은 측면이라면 중국인들은 위안화를 약세로 유지하기 위해 계속 달러를 살 필요가 있다는 것이다.
First on China, which seems inclined to weaken the yuan to defend growth. That’s a mixed blessing for the US. A stronger dollar hurts the export sector, the one sunny area of the economy, but means the Chinese will need to keep buying dollar assets to keep the yuan down.

(주1) 외교관계협의회의 경제학자 Brad Setser는 이런 상황에 대해 “이번이 외국 중앙은행들이 미국 정부로 하여금 그들의 이해관계를 방어하는 정책 결정을 내리게끔 압력을 행사하는 채권자로서 그들의 리버리지를 사용하는 첫 번째 사례”인 것 같다고 이야기했다고 한다.

프레디맥과 패니메에 대한 법정관리 조치에 대해 시장근본주의자들은 혹평을 서슴지 않고 있다. 우선 공화당의 Sen. Jim Bunning 의원은 상원은행위원회(The Senate Banking Committee )의 발언에서  미국에서 사회주의는 여전히 살아 있고 훌륭하게 기능하고 있다고 비아냥거렸다. 또한 Cato Institute는 Fannie and Freddie: Socialist from the Start라는 글에서 두 회사가 시작부터 사회주의적인 것이었고 사기업이었던 적도 없거니와, 이번 사태는 ‘시장의 실패’가 아닌 ‘정부의 실패’라고 맹비난을 퍼부었다. 이러한 비난은 자본주의 사회에서 중앙은행의 역할, 공기업이 가지는 역할, 그리고 그 정치적 함의에 대한 해묵은 논쟁의 연속선상에서의 해프닝일 뿐이다.

즉 극단적인 시장근본주의자들은 시장이 고유의 모순으로 인한 실패 때문에 정부로부터 구제를 받을 경우 이를 시장의 자율과 자정기능을 해친 것이라고 보고, 이를 사회주의적(주1) 조치라고 비난한다. 심지어는 정부가 회사의 부실을 책임져야할 주주의 이익을 보호하기 위해 공적자금을 투입하는 경우에도 종종 그렇다.(주2) 종내는 그러한 역할을 주도하는 중앙은행, 미국의 경우에는 Fed의 존재의의 자체를 부정한다.

이러한 주장들은 주로 그들이 존재한 적이 없는 완전한 자유방임의 자본주의를 이상향으로 그리고 있기 때문이다. 이들은 정부가 파수꾼이나 서는 그야말로 야경국가를 바라지만 자본주의 역사에서 그런 적도 없었거니와 앞으로도 있을 것 같지 않다. 총자본에게 있어 그들의 방패막이로서의 국가의 역할은 무엇보다 소중하기 때문이다. 국가의 존재는 일단 일련의 의사결정이 모든 계급의 이해관계를 대변하고 있다고 착각하게 만들뿐 아니라 납세자들의 돈을 모아 유사시에 자본의 위기를 방어해주는 지원병의 역할을 하기 때문이다. 요컨대 따지고 보면 ‘이익은 사유화되고 비용은 사회화된다’는 점에서 패니와 프레디는 자본주의의 사생아가 아니라 적자(嫡子)다.(주3)

한편 진보진영에서는 이번 조치가 실제로 주택소유자들에게 도움을 주는 만큼 채권자들의 이익을 보호하는 측면도 있다고 지적하면서, 단순히 사기업의 이익을 보호해주는 차원에서 머물기보다는 좀 더 급진적이고 실질적인 조치가 취해져야 한다고 주장하고 있다. 즉 단순히 회사의 경영 상태를 정상화시키는 것에 만족하지 않고 정부가 직접 나서서 강화되는 금융조건으로 인해 지불능력이 떨어지고 있는 모기지 이용자들의 자금을 저리에 재융자해주어야 한다는 것이다. ‘미국진보를 위한 센터(the Center for American Progress)’의 Andrew Jakabovics는 대공황 시절 정부가 직접 유동성을 공급했던 Home Owners’ Loan Corporation의 경험을 참고할 것을 주문하고 있다. 그렇게 함으로써 부동산 시장의 충격을 완화할 수 있다는 것이 그의 주장이다.

헨리 폴슨도 이야기하고 있다시피 이번에 정부의 손아귀에 놓인 두 기업들의 미래는 차기 정부가 결정할 것이다. 존 매케인은 알란 그린스펀이 내놓은 안대로 두 회사를 정상화시킨 후 비싼 값에 시장의 되판다는 일종의 재민영화안을 확고히 지지하고 있다. 반면 오바마는 아직 무엇을 해야 할지 망설이고 있다. MotherJones.com은 그와 민주당이 급진적인 조치를 취할 경우 미국에서는 금지된 단어인 s-word 즉 사회주의(socialism)적인 조치라는 비난을 받을지도 모른다는 개연성, 그리고 더 근본적으로 돈줄을 잃을지도 모른다는 두려움 때문에 망설이고 있다고 진단했다.(주4)

결론적으로 이번 부동산 시장에서 촉발된 신용위기는 대공황 시절의 그것과 닮아있으면서도 미국의 막대한 쌍둥이 적자, 금융의 증권화 및 세계화, 원자재 가격 급등 등과 맞물려 그 폭발력이 더욱 광범위해질 개연성이 크다. 1930년대에는 미국만의 문제였지만 이제는 전 세계 금융시장이 저당 잡혀 있다. 따라서 이번 美행정부와 차기 정부의 어떻게 대안을 제시하느냐에 따라 향후 전 세계 자본주의의 모습이 크게 바뀔 것이다.

(주1) 물론 더 극단적인 이들은 ‘공산주의’니 ‘빨갱이’와 같은 표현을 쓰겠지만

(주2) 이런 이들은 십중팔구 자본과의 물적인 이해관계의 공유 차원이 아니라 “진정으로” 학문적으로나 이념적으로 순수한 시장근본주의자들일 것이다. 우리나라에서도 그런 분들이 몇 명 있긴 한 것 같다.

(주3) 우리나라의 허다한 공기업 설립이나 운영역시 비슷한 길을 걷고 있는데 그 중 한예를 들자면 포항제철을 들 수 있다. 포항제철은 설립당시 그 비용의 절대다수를 일본으로부터의 배상금에 의존하였다. 이 금액들은 항일독립유공자들이나 피해를 입은 국민들에게 돌아가야 할 몫이었으나 박정희 정부는 포항제철 설립에 투여해버린 것이다. 소위 ‘조국의 근대화’라는 명분 때문에 불가피한 조치였다고 항변할 수는 있겠지만 그럼 그 조국 근대화에서 정당한 피해보상을 받았어야 했던 이들이 얼마나 혜택을 입었는가 하는 문제는 별도로 생각해보아야 할 사안이라 할 수 있다.

(주4) 프레디와 패니가 민주, 공화 양당에 얼마나 집요한 로비를 펼치는가는 이 기사를 참고할 것

미행정부와 Fed가 마침내 프레디맥과 페니매라는 미국 모기지 시장의 두 거인을 법정관리하기로 결정내린 것으로 보인다. 월스트리트저널 등 주요 신문들은 버냉키와 폴슨 등 주요관련자들이 모임을 가지고 이러한 방침을 굳혔다고 보도하였다. 언론은 집값 폭락이후 “정부가 행하는 가장 중대한 개입(the most significant intervention by the government)”이라 할 수 있는 이 조처로 주택 및 금융시장의 악화를 경감시킬 것이라고 내다보고 있다.

이에 대한 향후 전망과 투자자들의 치열한 눈치작전에 대해서는 다음 기사를 참고하시길

기사 중 나의 흥미를 끄는 대목은 다음과 같다.

민주당의 대권후보 오바마 의원은 그 회사들이 “기묘하게 섞여 있다”고 말하면서 “만약 그들이 공기업이라면 이윤을 내는 사업을 하면 안 되었고, 만약 그들이 사기업이라면 우리는 그들을 구제해주지 않아야 한다.”

Sen. Barack Obama, the Democratic nominee, has said the companies are a “weird blend” and that “if these are public entities, then they’ve got to get out of the profit-making business, and if they’re private entities, then we don’t bail them out.”

언뜻 명쾌한 논리인 것처럼 보이나 실은 수익성 사업을 영위하는 공기업은 꽤 많으며, 아무리 자유방임을 표방하는 정부일지라도  시장을 크게 교란시킬 정도 파괴력을 가진 대마(大馬)를 어떤 식으로든 그대로 방치하지는 않았다는 점에서 지나치게 교조적(?)이거나 단순하거나 또는 순진한 발언으로 느껴진다.(물론 공적자금을 투입하면서도 기존 주주나 대주의 이해관계를 그대로 지켜주는, 또는 더욱 확대시키는 것이 다반사인 자본주의적 국가개입의 이중성에 대한 비판은 또한 늘 있어왔다)더군다나 미국 모기지 시장 아니 미국 자본주의의 뿌리를 흔들지도 모르는 이런 거인들을 내버려둔다? 그들을 국유화해서 쪼개 팔자는 그린스펀이나 매케인의 안이 차라리 현실적으로 들린다. 오바마씨 진심은 아니겠지요?

인디펜던트紙가 신용위기가 도래한 지 일 년여에 즈음하여 ‘Credit crunch one year on’이라는 제목으로 금융계 인사 10명의 감회를 엮은 기사를 게재했다. 이 중 현재 콜롬비아의 교수로 재직중인 저명한 경제학자 조셉 스티글리츠 씨의 글을 번역하여 소개한다. 다른 이들의 글 중에서도 쓸만한 글이 있으면 따로 소개하도록 하겠다.

Joseph Stiglitz, professor at Columbia University and 2001 recipient of the Nobel Prize for economics

미국과 영국에서 기업이윤의 약 40%가 금융업으로 흘러들어갔다. 이 산업에 대한 그런 후한 액수를 정당화시켜주는 사회적 기능은 무엇인가? 이 산업은 위험을 관리하고 자본을 할당해주기 위해 존재한다. 음 그것들은 그 둘 다를 제대로 해내지 못했다.

1년 전에 나는 현재 드러난 것만큼 나빠질 것이라고 확신했다. 그래서 실망하지 않는다.

베어스턴스, 패니메, 그리고 프레디맥의 구제는 파렴치한 짓이었다. 유동성에 관해서는 무엇인가는 했어야 했다. 그러나 그것이 도덕적 해이를 극대화하는 방식으로 취해질 필요는 없었다. 이 구제는 처음 문제를 야기했던 사람들에게 보상을 해주었다. 베어스턴스 주주들은 10억 달러를 손에 쥐고 걸어 나갔다. 패니와 프레디를 위해 납세자들은 그들(패니와 프레디 : 역자주)의 주주와 채권보유자들이 얼마나 지불해야 하는지조차 알지 못한 채 공수표를 내주십사 요구당하고 있다.

미국은 너무 많이 소비하는 나라다. 그리고 부시 행정부의 반응은 사람들에게 더 많이 소비하라는 것이다. 그보다 우리는 사회간접자본, 대중교통시설, 그린테크놀로지에 투자를 해야 한다. 우리는 우리가 직면한 새로운 현실에 적응하여야 한다.

은행들이 자율규제를 하고 자신들만의 위험관리 시스템과 평가기관에 의존하여야 한다는 아이디어는 터무니없다. 우리는 왜 규제가 필요한지에 대해 망각하고 있다. 문제는 규제자들이 그들이 규제하고 있는 사람들과 너무 가깝다는 것이다. 한때 파티가 열렸었고 아무도 흥을 깨는 사람이 되고 싶지 않았었다.

미국 주택금융시장의 큰 손인 이른바 ‘정부보증회사(GSEs:Government sponsored enterprise)’ 패니메(연방저당협회 : Federal National Mortgage Association)와 프레디맥(연방주택대출저당공사 : Federal Home Loan Mortgage Corp.)이 유동성 위기설에 휘말리면서 주가가 큰 폭으로 하락하였고 미국의 부동산 금융위기는 서브프라임 시장에서 프라임 시장으로 옮겨갈 조짐을 보이고 있는 것이다. 이에 따라 또 다시 미국정부는 두 기관을 국유화 내지는 지원하는 방안을 모색하고 있는가 하면 주식시장에서는 증권거래위원회(SEC)가 15일(현지시간) 미국의 양대 국책 모기지 기관인 패니매와 프레디맥 등의 주식에 대한 공매도를 제한하기로 했다.(관련기사)(주1)

패니메와 프레디맥은 어떤 회사인가? 이들은 주택과 관련된 대출을 일으키거나 보증을 설 수 있는 기능을 하는 주식회사다. 패니메는 프랭클린 루즈벨트가 뉴딜 정책의 일환으로 1938년 설립한 정부기관이었다. 이 기관은 그뒤 30년간 미국의 2차 모기지 시장에서의 독점기관이었다. 1968년 베트남전의 전비 등으로 예산압박을 받은 정부는 패니메를 민영화시키고 상장하였다. 1970년 패니메와 똑같은 일을 수행하는 프레디맥이 탄생하였다. 이들은 2차 시장에서 모기지를 사서 이른바 모기지를 채권으로 하는 증권 MBS(mortgage-backed securities) 상품을 기획하여 공개시장에서 투자자들에게 판매한다. 즉 부동산의 증권화(securitization) 기능을 담당하는 기관이다.

이들은 시장의 과점을 형성하고 있는 회사인데 그렇게 강자로 행세할 수 있는 배경은 바로 앞서 말한바와 같이 이들이 ‘정부보증회사(GSEs:Government sponsored enterprise)’라는 독특한 지위를 가지고 있기 때문이다. 즉 이 두 기관은 마치 사기업인 것처럼 주식이 뉴욕 증권거래소에서 거래되고 있지만 월스트리트에서는 누구나 이들 기관이 도산할 가능성에 대비해 미국 정부가 암묵적인 보증을 서고 있다고 믿고 있다는 것이다. 이 암묵적 보증으로 인해 두 기관은 싼 비용의 자금 차입을 통해 차입 비중을 높일 수 있다.

Financial Times 에서는 바로 이러한 점을 맹렬히 비난하고 있다. 지난번에 나역시 주장한 바와 같이(!) 미국은 실질적으로 사회주의 국가라는 것이다.

사회주의는 다양한 형태가 있다. 미국에서 실현되고 있는 버전은 내가 아는 한 가장 기만적인 것이다. 정직하고 용기 있는 사회주의 정부라면 다음과 같이 이야기했을 것이다. : 이는 사회적 목적(주택소유자들의 자금조달, 월스트리트의 나의 친구들을 돕기)의 의의가 있다; 그러므로 나는 지원을 할 것이다; 그리고 조달을 위해 추가적인 세금(또는 공공지출의 삭감)이 있을 것이다.

There are many forms of socialism. The version practiced in the US is the most deceitful one I know. An honest, courageous socialist government would say: this is a worthwhile social purpose (financing home ownership, helping my friends on Wall Street); therefore I am going to subsidize it; and here are the additional taxes (or cuts in other public spending) to finance it.[Time for comrade Paulson to pull the plug on the Fannie and Freddie charade, FT.com, 2008.7.12]

한편으로 극우적 음모론자의 냄새가 풍기기도 하는 이 기사는 패니메와 프레디맥의 정부보증회사라는 독특한 지위로 인한 시장의 비효율에 대한 우파들의 전형적이고 신랄한 공격이다. 이러한 분위기와 관련해 폴 크루그먼은 “Ideology and GSEs”라는 글에서 이번 사태가 이념적 논쟁으로 비화되는 것에 대해 경계하고 있다.

당신이 여기서 알 필요가 있는 사실은 우익들이 – WSJ 사설, 헤리티지 등 – 패니와 프레디를 매우, 매우, 매우 싫어한다는 것이다. [중략] 그러나 패니가 주택시장에서의 핼리버튼인가?(주2) 꼭 그렇지는 않다. 원칙적으로 정부보증회사의 투자의 일면적 특성은 거대한 도덕적 해이를 낳을 수는 있다. 그러나 실제에 있어 정부보증회사의 현실상의 특권남용은 제한적이었던 것 같다.

What you need to know here is that the right – the WSJ editorial page, Heritage, etc. – hates, hates, hates Fannie and Freddie. [중략] But is Fannie the Halliburton of the housing market? Not quite. In principle, the one-sided nature of the GSE’s bets could have produced enormous moral hazard, but in practice the GSE’s actual abuse of privilege seems to have been limited.[Ideology and the GSEs, Paul Krugman, 2008.7.14]

폴 크루그먼은 패니메와 프레디맥의 독특한 위치에 대해 긍정하는 편이고 이들에 대해 정부가 어떠한 형태로든 지원이 있어야 하며 그것이 당연하다는 입장에 있기 때문에 이들 회사의 특권남용이 제한적“이었던 같다(seems)”라고 변호하고 있다.

그러나 Doug Henwood 의 책을 살펴볼 것 같으면 그들의 특권남용이 꼭 제한적이라고만은 할 수 없을 것 같다.

파니 메이와 프레디 맥은 그들이 누리는 특혜적 지위를 계속 보장받기 위해 통상적인 로비 활동을 아주 특별하게 활용한다. 예를 들어 1996년에 파니 메이는 전 회장이 클린턴 후보 진영의 예산팀을 지휘하게 되자, 자금에 쪼들리는 봅 돌 공화당 후보 진영에 홍보 전문가를 자원봉사자 방식으로 파견했다. 파니 메이의 로비스트 명단에는 민주, 공화 양당의 전직 상원의원, 하원의원, 백악관 관리들이 두루 포함돼 있고, 선거자금 기부도 적극적으로 한다. 이 기관은 또 두둑한 자문 계약료의 유혹을 앞세워 학자들과도 교분을 맺는다. 이는 연준과 세계은행도 활용하는 방법이다. 미국 의회 예산국의 추정에 따르면 연방정부의 암묵적인 보증으로 가능해진 파니 메이와 프레디 맥의 저금리 혜택 가운데 3분의 2는 차입자들에게 전가되며, 나머지 3분의 1은 이들 기관의 경영자나 주주들에게 돌아간다.[월스트리트 누구를 위해 어떻게 움직이나, Doug Henwood, 이주명 옮김, 사계절, 156p)

결국 이들 기관들의 독특한 지위와 일반기업 못지않은 적극적 로비를 통한 저금리가 어쨌든 차입자 들에게 혜택을 주기는 했지만 또 그 상당부분이 주주와 경영자들의 몫이 되었다는 사실은 폴 크루그먼의 변호에도 불구하고 (비록 극우들은 사회주의라고 비난하고 있지만) 자본주의 내에서의 공공기관의 도덕적 해이와 완전히 무관하다고만은 할 수 없을 것 같다.

특히 특혜적인 저금리는 완전한 공공기관도 아닌 민영화된 정부보증회사라는 어정쩡한 상태에서 시장의 비효율, 그리고 그것이 누적되어 결국 80년대 미국의 저축대부조합 때의 사태보다 더 커다란 규모의 구제금융에 나설 수밖에 없을 처지에 몰리기까지 위험이 감추어져졌다는 개연성에 대해 의문을 제기하지 않을 수 없게 되었다. 파이낸셜타임즈는 이를 두고 “부자들을 위한 사회주의(socialism for the rich)”라고 비아냥거리고 있지만 나는 “부자들을 위한 관료주의”라고 부르고 싶다.

즉 어쩌면 자본주의 내에서의 공공기관의 역할은 우리가 생각하는 것보다 상대적으로 덜 공공적일지도 모르며, 우리는 그러한 기관들이 취해온 행태를 사회주의적이냐 자본주의적이냐 라기보다는 그 기관의 존재의의를 위한 임무수행보다는 내부조직의 온존과 안위에 초점이 맞춰지는 관료주의의 관점에서 고찰할 필요가 있다는 이야기다. 우리나라에서 살펴볼 수 있는 그 한 사례가 최근 이른바 공모PF사업에서 발주처라 할 수 있는 공공기관이 사업신청자가 자신들에게 지불할 땅값에 가장 큰 평가비중을 둔 것이라 할 수 있다. 한마디로 ‘공공’기관이 땅장사를 한 것이다. 그 피해자는 물론 향후 그 개발단지의 입주자다.

(주1) 그동안 헤지펀드가 이러한 공매도 방식으로 막대한 이익을 취해왔던 것을 생각해보면 비록 두 기관의 주식거래에 국한되기는 하였지만 이는 실로 혁명적인 조치가 아닐 수 없다. 그만큼 사태가 심각하다는 반증일 것이다.

(주2) 이는 말할 것도 없이 딕체니 정부하에서 온갖 특혜를 받아 그야말로 말그대로의 정부보증회사나 다름없는 세계 유수의 건설회사이자 군사기업 핼리버튼의 현재의 모습을 말하는 것이다. 물론 핼리버튼이 정부보증회사라는 사실은 WSJ도, 헤리티지도, 그리고 파이낸셜타임즈도 동의하지 않을 것이다